Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės, Artūro Drigoto, Irmanto Jarukaičio, Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Skirgailės Žalimienės (pranešėja),

sekretoriaujant Lilijai Andrijauskaitei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovui advokatui Tadui Blažiui,

atsakovo atstovams Elonui Šatui ir Živilei Kičaitei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo panaikinimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė „Trakų paslaugos“ (toliau – ir pareiškėjas, bendrovė, UAB „Trakų paslaugos“) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir Konkurencijos taryba) 2009-03-19 nutarimą Nr. 2S-7 (toliau – ir Nutarimas), kuriuo Konkurencijos taryba pripažino Trakų rajono savivaldybės 2008-03-27 sprendimo Nr. S1-72 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ 1 ir 3 punktus pažeidžiančius Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus ir įpareigojo Trakų rajono savivaldybę per 3 mėnesius nuo Nutarimo rezoliucinės dalies paskelbimo minėtus punktus panaikinti ir nutraukti 2008-04-08 pasirašytą Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116, sudarytą tarp Trakų rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) ir UAB „Trakų paslaugos“. Savo reikalavimą pareiškėjas grindė tuo, kad Nutarimas priimtas tinkamai neištyrus visų bylos aplinkybių, pateiktų įrodymų, prieštarauja galiojančiam teisiniam reguliavimui ir teismų praktikai, yra vienpusiškas ir nepagrįstas.

Skunde pareiškėjas paaiškino, kad Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (toliau – ir VPĮ) nenumato tiesioginės galimybės klasikinio sektoriaus perkančiajai organizacijai, kokia yra Administracija, sudaryti vidaus sandorius su pačios perkančiosios organizacijos įsteigtomis ir valdomomis bendrovėmis, kokia yra UAB „Trakų paslaugos“. Tačiau atsižvelgiant į tai, jog VPĮ įgyvendina Europos Bendrijos Steigimo sutarties bei Europos Sąjungos reglamentų ir direktyvų, susijusių su konkurencija ir viešaisiais pirkimais, nuostatas nacionaliniu lygiu, aiškinant viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo taisykles ir tokių taisyklių išimtis, turi būti vadovaujamasi reglamentuose ir direktyvose pateiktų taisyklių teisiniu aiškinimu, kurį vykdo Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, nepaisant to, kad direktyvos nuostatos, suteikiančios teisę klasikinio sektoriaus perkančiosioms organizacijoms sudaryti vidaus sandorius, nebuvo perkeltos į nacionalinę teisę. Pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ nurodė, kad Konkurencijos taryba, priimdama Nutarimą, nesivadovavo Tarybos direktyvos 92/50/EEB „Dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos koordinavimo“ įgyvendinimo praktika, suformuota Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT) bylose Teckal prieš Comune di Vicmo Nr. C-107/98, Stadt Halle and RPL Loclau Nr. C-26/03, Komisija prieš Ispaniją Nr. C-84/03 ir kt. ESTT, aiškindamas Europos Sąjungos (toliau – ir ES) direktyvos 92/50/EEB 1 straipsnio a ir b punktų bei 6 straipsnio nuostatas dėl viešųjų pirkimų procedūrų netaikymo vidaus sandoriams, suformulavo du kriterijus, kurių egzistavimas pateisina perkančiosios organizacijos be viešųjų pirkimų procedūrų sudaromas sutartis su viešųjų paslaugų teikėjais: a) perkančioji organizacija turi kontroliuoti kitą sandorio šalį panašiai kaip savo tarnybas ar padalinius; b) kita sandorio šalis savo ruožtu vykdo didžiąją veiklos dalį kartu su perkančiąja organizacija. Pareiškėjas mano, jog ESTT suformuota konkurencijos taisyklių ir viešųjų pirkimų procedūrų išimtis papildo viešųjų pirkimų teisinį reguliavimą, išplėsdama tokios išimties taikymą ne tik komunalinio sektoriaus vykdomiems pirkimams (VPĮ 10 str. 3 d. 3 p.), bet ir klasikinio sektoriaus vykdomiems pirkimams. Nurodė, kad tiek minimoje ESTT byloje Nr. C-107/98, tiek ir kitose panašaus pobūdžio ESTT bylose suformuoti kriterijai, kuriuos visiškai atitinka ir susiklostę santykiai tarp UAB „Trakų paslaugos“ bei Trakų rajono savivaldybės, nes: 1) Trakų rajono savivaldybė yra vienintelė akcininkė ir valdo 100 procentų viešųjų paslaugų teikėjo – UAB „Trakų paslaugos“ – akcijų, t. y. turi absoliučią kontrolę; 2) UAB „Trakų paslaugos“ didžiąją veiklos dalį (84,25 procentus) sudaro su Trakų rajono savivaldybe sudarytų sutarčių vykdymas, iš kurių UAB „Trakų paslaugos“ gauna didžiąją dalį pajamų. Nurodė, kad ESTT bylose pažymėjo ir tai, jog paslaugas ir darbus teikianti sutarties šalis negali pasirinkti ar derėtis dėl įkainių, už kuriuos galėtų teikti paslaugas ar vykdyti darbus, todėl negalima teigti, kad tokia bendrovė veikia kaip nepriklausomas rinkos dalyvis ir gali laisvai kontroliuoti rinką. Minėtos aplinkybės yra identiškos ir pareiškėjo atveju, kadangi savivaldybė, sudarydama sutartį su UAB „Trakų paslaugos“, parinko tarifus, galiojusius sutartinių santykių su UAB „Grigiškių komunalinis ūkis“ metu, ir šiuo metu tik savivaldybė yra laisva nustatyti kitokius tarifus, todėl nepagrįsta išvada, kad UAB „Trakų paslaugos“ veikia rinkos konkurencijos sąlygomis ir rinkoje naudojasi monopoline padėtimi. UAB „Trakų paslaugos“ nurodė, kad ESTT suformulavus kriterijus, suteikiančius galimybes sudaryti sandorius be viešųjų pirkimų konkurso, tokių kriterijų tenkinimas reiškia ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies išimtį, tokiu būdu eliminuojant ir minėto Konkurencijos įstatymo straipsnio taikymo galimybę. Paaiškino, kad šiuo metu VPĮ 10 straipsnio 3 dalies 3 punktas numato galimybę komunalinio sektoriaus perkančiosioms organizacijoms sudaryti sutartis be konkurso su susietomis bendrovėmis, tačiau UAB „Trakų paslaugos“ atkreipia dėmesį į tai, jog ES direktyvos 92/50/EEB 1 straipsnio a ir b punktuose bei 6 straipsnyje ir ESTT bylose suformuluotos viešųjų pirkimų direktyvų aiškinimo taisyklės nedaro skirtumo tarp komunalinio sektoriaus ir klasikinio sektoriaus perkančiųjų organizacijų vidaus sandorių išimties taikymo prasme (priešingai nei įtvirtinta VPĮ), todėl vidaus sandorių išimtis gali būti taikoma ir buvo pritaikyta sudarant viešųjų paslaugų teikimo sutartį su UAB „Trakų paslaugos“. UAB „Trakų paslaugos“ skunde nurodė, kad Konkurencijos taryba, besąlygiškai laikydamasi Konkurencijos įstatymo nuostatų, veikė neteisėtai ir nepagrįstai, nes šiuo konkrečiu atveju Trakų rajono savivaldybė vykdė įstatymų jai pavestas pareigas, naudojosi įstatymų nustatyta tvarka ir savivaldybės tarybai suteiktais įgaliojimais steigti viešųjų paslaugų teikėjus ir sudaryti su jais sutartis dėl viešųjų paslaugų teikimo ir tokių savivaldybės sprendimų bei veiksmų nebuvo įmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo reikalavimus ir norint užtikrinti operatyvų, nuolatinį, nepertraukiamą ir kokybišką paslaugų teikimą Trakų bei Lentvario savivaldybių teritorijose. Todėl tokie Trakų rajono savivaldybės veiksmai ir sprendimai, jų pagrindu sudaryta sutartis ir jos vykdymas pateko ir šiuo metu patenka į Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatytą konkurencijos ribojimo išimtį ir negali būti pripažinti neteisėtais. Išimtį iš konkurencijos normų taikymo numato ir Europos Bendrijų Steigimo sutarties, kurios taisyklės yra perkeltos į nacionalinę teisę ir taikomos tiesiogiai, 86 straipsnio 2 dalis. Todėl, atsižvelgiant į tokią konkurencijos taisyklių išimčių sampratą, kokia yra įtvirtinta Steigimo sutartyje bei jos nuostatas įgyvendinančiose direktyvose dėl viešųjų pirkimų, taikomų paslaugoms, prekėms ir darbams (atitinkamai direktyvos Nr. 92/50/EEB, 93/36/EEB, 1993/37/EEB), Konkurencijos tarybos Nutarime išdėstytas argumentas, jog įstatymai ir kiti teisės aktai nenumato savivaldybės teisės, pažeidžiant kitų įstatymų reikalavimus vienašališkai parinkti vieną ūkio subjektą viešųjų teritorijų tvarkymui, yra nepagrįstas, nes:

1) toks subjektas nebuvo parinktas, t. y. nebuvo organizuojama jokia atranka, tiesiog savivaldybės įmonei (UAB „Trakų paslaugos“) buvo pavesta vykdyti atitinkamą veiklą; 2) teisę pavesti įsteigtai savivaldybės įmonei teikti paslaugas numato vietos savivaldos įstatymas; ir 3) kitų įstatymų (pvz., Konkurencijos įstatymo ar VPĮ) reikalavimai nėra pažeidžiami dėl Europos Sąjungos Tarybos direktyvose numatytų išimčių, taip pat dėl to, kad Trakų rajono savivaldybė su UAB „Trakų paslaugos“ sudaryta sutartimi nesiekė sąmoningais tyčiniais veiksmais apriboti trečiųjų asmenų galimybių ir suteikti konkurencinį pranašumą savo įsteigtai ir visiškai kontroliuojamai bendrovei, kadangi pavedė UAB „Trakų paslaugos“ teikti aplinkos tvarkymo ir priežiūros paslaugas tais pačiais įkainiais, kuriais jas teikė ir UAB „Grigiškių komunalinis ūkis“, be to, tokie savivaldybės veiksmai buvo būtini, siekiant užtikrinti stabilų, nenutrūkstamą ir kokybišką paslaugų teikimą. Pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ skundu taip pat prašė kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti: 1) ar VPĮ 10 straipsnio 3 dalies 3 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam asmenų lygiateisiškumo principui ir 2) ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai ta apimtimi, kad Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma, kuriant viešųjų paslaugų teikėjus, neįmanoma pasinaudoti, kadangi įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla neatitiktų Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies.

Atsakovas Konkurencijos taryba atsiliepime į pareiškėjo UAB Trakų paslaugos“ skundą su skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą, paaiškindama, kad UAB „Trakų paslaugos“ skunde nepagrįstai nurodė, jog Europos Bendrijos Steigimo sutarties bei Europos Sąjungos reglamentų ir direktyvų, susijusių su konkurencija ir viešaisiais pirkimais, nuostatos rodo, kad VPĮ 10 straipsnio 3 dalies 3 punkte nurodytos išimtys turėtų būti taikomos ne tik komunalinio sektoriaus vykdomiems pirkimams, bet ir kitiems, UAB „Trakų paslaugos“ vadinamiems klasikinio sektoriaus, pirkimams. Nurodė, kad nagrinėjamu atveju UAB „Trakų paslaugos“ skunde paminėtų direktyvų nuostatos buvo perkeltos į VPĮ, kuriame Lietuvos įstatymų leidėjas, pasirinkdamas valstybei priimtiniausią būdą, numatė baigtinį sąrašą atvejų, kada VPĮ nustatyta pirkimų tvarka netaikoma. Pateiktame sąraše vidiniai sandoriai, kaip išimtiniai atvejai dėl viešųjų pirkimų bendros tvarkos negaliojimo, nėra nurodyti, ką patvirtino ir 2008-12-15 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) nutartis administracinėje byloje Nr. A-756-1976/2008. Europos Komisija pastabų dėl viešųjų pirkimų direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę Lietuvos valstybei neturėjo, todėl laikytina, kad Lietuvos Respublika yra tinkamai įvykdžiusi pareigą perkelti direktyvų nuostatas, o UAB „Trakų paslaugos“ samprotavimai dėl netinkamo direktyvų nuostatų perkėlimo yra nepagrįsti. Atsakovas Konkurencijos Taryba atsiliepime į skundą pažymėjo, jog net ir sutikus, kad Administracijos ir UAB „Trakų paslaugos“ sutarčiai būtų taikoma išimtis, kuomet viešųjų pirkimų procedūros nėra taikomos (su kuo Konkurencijos taryba kategoriškai nesutinka), nėra pagrindo sutikti, kad santykiai, susiklostę tarp Trakų rajono savivaldybės ir UAB „Trakų paslaugos“, atitinka Teckal byloje nustatytus išimties kriterijus. Konkurencijos taryba neginčija, kad Trakų rajono savivaldybei priklauso 100 procentų UAB „Trakų paslaugos“ akcijų, t. y. savivaldybė visiškai kontroliuoja bendrovės veiklą (atitinka pirmąjį išimties kriterijų), tačiau nėra pagrindo teigti, kad UAB „Trakų paslaugos“ didžiąją savo veiklos dalį vykdo su savivaldybe (neatitinka antrojo išimties kriterijaus), kadangi iš faktinių aplinkybių akivaizdu, jog bendrovės veikla yra visiškai nesusijusi su savivaldybės atliekamomis funkcijomis – UAB „Trakų paslaugos“ atlieka atlygintinas paslaugas, kurias, kaip buvo nustatyta tyrimo metu, gali atlikti bet kuris atitinkamoje rinkoje veikiantis ūkio subjektas, siekia pelno ir pan. Konkurencijos taryba nesutiko su pareiškėjo skunde pateiktu prašymu kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą prašant išaiškinti, ar VPĮ 10 straipsnio 3 dalies 3 punktas neprieštarauja Konstitucijos 29 straipsniui, nes Konkurencijos taryba, priimdama Nutarimą, netaikė VPĮ 10 straipsnio 3 dalies 3 punkto, todėl, net ir priėmus sprendimą, kad šis punktas prieštarauja Konstitucijos 29 straipsniui, tai jokiu būdu neturėtų įtakos Konkurencijos tarybos Nutarimo teisėtumui. Konkurencijos taryba atsiliepime nurodė nesutinkanti su UAB „Trakų paslaugos“ skundo teiginiu, jog tai, kad UAB „Grigiškių komunalinis ūkis“ neatliko kokybiškų paslaugų, pažeidinėjo sutarties nuostatas, kad savivaldybė nesiekė tyčiniais veiksmais apriboti kitų ūkio subjektų galimybių teikti teritorijų tvarkymo paslaugas savivaldybės teritorijoje yra svarbios bylai aplinkybės ir į jas turėjo atsižvelgti Konkurencijos taryba. Pareiškėjo paminėtos Trakų rajono savivaldybės sprendimo priėmimo priežastys ir aplinkybės nėra svarbios pažeidimo kvalifikavimui, o Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje nurodyta tik viena išimtinė aplinkybė, kuriai esant būtų pateisinamas konkurencijos ribojimas, t. y., kai skirtingų konkurencijos sąlygų negalima išvengti, vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Nagrinėjamu atveju susiklosčiusios situacijos buvo galima išvengti, VPĮ nustatyta tvarka skelbiant viešąjį konkursą viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti. Konkurencijos taryba atsiliepime į skundą nurodė, kad UAB „Trakų paslaugos“ skunde nepagrįstai teigia, jog Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis nagrinėjamoje byloje turėtų būti pritaikyta, nes Trakų rajono savivaldybė vykdo vietos savivaldos įstatymu jai priskirtas funkcijas, kurių vykdymo savivaldybė negali atsisakyti. Be to, atsakovo teigimu, UAB „Trakų paslaugos“ skunde nepagrįstai nurodo, kad Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 10 straipsnio 3 ir 7 dalys, 17 straipsnio 21 ir 28 punktai prieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai, todėl yra pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Paaiškino, kad Trakų rajono savivaldybė, organizuodama tam tikrų paslaugų teikimą, be kitų teisės aktų, privalo vadovautis ir VPĮ bei Konkurencijos įstatymo nuostatomis, taip pat ir konstituciniu konkurencijos principu. Iš to, kas išdėstyta, akivaizdu, kad kolizijos tarp Vietos savivaldos įstatymo ir Konkurencijos įstatymo nuostatų nėra, todėl kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą taip pat nėra pagrindo. Trečiasis suinteresuotas asmuo Administracija atsiliepime į pareiškėjo UAB „Trakų paslaugos“ skundą su skundu sutiko ir prašė jį tenkinti, paaiškindamas, kad Savivaldybės tarybos sprendimas, kurio pagrindu buvo pavesta UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti teritorijų tvarkymo darbus ir sudaryta paslaugų teikimo sutartis, atitinka teisės aktų reikalavimus tiek konkurencijos, tiek viešųjų pirkimų, tiek vietos savivaldos įstatymų prasme, todėl atitinkami sprendime nurodyti punktai negali būti panaikinti ginčijamu Konkurencijos tarybos nutarimu. Atsiliepime Administracija nurodė, jog Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio 3 dalies ir 7 straipsnio 1 dalies 19 punkto nuostatų analizė leidžia teigti, kad savivaldybės atstovaujamoji ar vykdomoji institucija savo sprendimais gali pavesti savivaldybės įsteigtai akcinei bendrovei (kai daugiau nei 50 proc. akcininkė yra savivaldybė) vykdyti viešąsias paslaugas, priklausančias savivaldybių funkcijoms, neatliekant viešųjų pirkimų. Suinteresuoto asmens nuomone, galiojanti paslaugų teikimo sutartis, sudaryta su Savivaldybės įsteigta UAB „Trakų paslaugos“, patenka į Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įvardintos išimties taikymo sritį, kadangi aplinkos priežiūra ir tvarkymas, saugomų teritorijų apsauga ir tvarkymas, želdynų želdinių apsauga ir tvarkymas yra Konstitucijos ir įstatymų nustatytos funkcijos, priskirtos savivaldybei, todėl šių funkcijų vykdymo savivaldybė negali atsisakyti. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, 9 straipsnio 1 dalimi, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktu ir 26 punktu buvo sukurta teisinių priemonių visuma, pagal kurią savivaldybės buvo įgaliotos nuolatinį ir visiems prieinamą kokybiškų viešųjų paslaugų teikimą užtikrinti sudarydamos sutartis su trečiaisiais asmenimis arba steigdamos viešųjų paslaugų teikėjus, kas ir buvo padaryta šiuo atveju. UAB „Trakų paslaugos“, kaip savivaldybės visiškai valdoma įmonė, buvo įsteigta įvairiai veiklai vykdyti (kapinių priežiūrai, bibliotekos valdymui ir kt.), tačiau susiklosčius nenumatytoms aplinkybėms ir nutraukus sutartį su aplinkos priežiūros ir tvarkymo paslaugas teikusia bendrove, UAB „Trakų paslaugos“ buvo pavesta Administracijos nurodytais įkainiais teikti minėtas paslaugas Trakų ir Lentvario teritorijose. Administracijos nuomone, įstatymais savivaldybei deleguotų pareigų ir suteiktų teisių įgyvendinimas negali būti neteisėtu, tokių įstatymo nuostatų nepripažinus prieštaraujančiomis kitiems įstatymams (šiuo atveju, Konkurencijos įstatymo 4 str. 2 d. ar Viešųjų pirkimų įstatymo VPĮ 10 str. 3 d.) ar Konstitucijai, kadangi, priešingu atveju, toks teisinis reguliavimas, kai savivaldybei deleguotoms pareigoms įgyvendinti įstatymu yra suteikiamos teisės steigti viešųjų paslaugų teikėjus, tačiau tokie teikėjai, vadovaujantis kitais įstatymais, negali vykdyti jiems pavestų funkcijų, apskritai netektų prasmės ir savo tikslo, todėl sutinka su pareiškėjo nuomone, jog siekiant išsiaiškinti dviejų įstatymų konkuruojančių normų taikymo galimybes ir išsamiai išnagrinėti bylą, yra pagrindas kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.

Teismas nustatė, kad Administracijos direktorius 2007-08-22 įsakymu Nr. P2-722 (Konkurencijos tarybos byla, b. l. 19), atsižvelgdamas į tai, kad UAB „Grigiškių komunalinis ūkis” nuo 2007-09-30 vienašališkai nutraukia Paslaugų teikimo sutartis Nr. T1-61 ir Nr. T1-62, pasirašytas 2005-04-04 tarp UAB „Grigiškių komunalinis ūkis” ir Administracijos dėl Trakų ir Lentvario miestų teritorijos sanitarinio valymo ir želdinių priežiūros, pavedė Savivaldybės kontroliuojamai UAB „Trakų paslaugos” vykdyti Trakų ir Lentvario miestų teritorijų sanitarinį valymą ir želdinių priežiūrą, iki kol bus paskelbtas viešasis konkursas šioms paslaugoms teikti ir nustatytas konkurso nugalėtojas, ir nustatė, kad UAB „Trakų paslaugos” paslaugas iki 2007-12-31 atlieka įkainiais, kurie buvo nustatyti paslaugų teikimo sutartimis tarp UAB „Grigiškių komunalinis ūkis” ir Administracijos. 2007-08-28 Administracija ir UAB „Trakų paslaugos” pasirašė Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartis Nr. T1-413/74 (Konkurencijos tarybos byla, b. l. 32-35) ir Nr. T1-414/75 (Konkurencijos tarybos byla, b. l. 28‑31). Nustatytas sutarčių galiojimo terminas – nuo 2007-10-01 iki 2007-12-31. Trakų rajono savivaldybės taryba 2008-03-27 sprendimu Nr. S1-72 (b. l. 8) be konkurso nusprendė pavesti UAB „Trakų paslaugos” vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus (1 punktas) ir įgalioti Administracijos direktorių parengti bei pasirašyti su UAB „Trakų paslaugos” Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartis. 2008-04-08 Administracija ir UAB „Trakų paslaugos” pasirašė Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116 (toliau – ir Sutartis) (b. l. 9-12). Sutarties galiojimo terminas – nuo sutarties pasirašymo dienos iki 2008-12-31, tačiau šalims nepareiškus reikalavimo nutraukti sutartį, sutartis pratęsiama kitiems kalendoriniams metams (galioja iki šiol). Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2008-07-02 raštu Nr. 3-264 (Konkurencijos tarybos byla, b. l. 1-2) kreipėsi į Konkurencijos tarybą, prašydamas išnagrinėti, ar Trakų rajono savivaldybės tarybos 2008-03-27 sprendimas Nr. S1-72 ir šio sprendimo pagrindu sudaryta sutartis Nr. T1-106/116 atitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Nustatė, kad 2009-03-19 Konkurencijos taryba priėmė Nutarimą (b. l. 49-53), dėl kurio yra kilęs ginčas šioje byloje. Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju Konkurencijos tarybos tyrimo objektas buvo Savivaldybės veiksmų, perkant paslaugas iš UAB „Trakų paslaugos“ atitiktis Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, tačiau priimtas Nutarimas tiesiogiai paliečia UAB „Trakų paslaugos“ interesus (tarp UAB „Trakų paslaugos“ ir Savivaldybės susiklostę ilgalaikiai sutartiniai santykiai ir įpareigojimas nutraukti Sutartį gali būti susijęs su finansiškai žalingomis pasekmėmis), todėl UAB „Trakų paslaugos“ nagrinėjamu atveju turi teisę ginčyti Konkurencijos tarybos priimtą nutarimą (Konstitucijos 30 str. 1 d., Teismų įstatymo 4 str. 3 d., Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 str. 1 d.).

Pažymėjo, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalis valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms nustato pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę vykdant joms pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu. To paties straipsnio 2 dalis detalizuoja 1 dalyje įtvirtintą nuostatą ir apibrėžia, kokius veiksmus valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama atlikti. Tai – priėmimas teisės aktų ar kitų sprendimų, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Vadovaudamasis aukščiau pateiktomis teisės aktų nuostatomis, teismas padarė išvadą, kad Konkurencijos taryba, prieš priimdama ginčijamą Nutarimą, kuriame pripažino Trakų rajono savivaldybės 2008-03-27 sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus pažeidžiančiais Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, privalėjo nustatyti, ar Trakų rajono savivaldybės veiksmuose šiuo konkrečiu atveju egzistuoja šių aplinkybių visuma: 1) ar Savivaldybės teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) ar dėl tokio teisės akto ar sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams ir 3) ar skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymu.

Teismas, remdamasis byloje surinktais ir ištirtais įrodymais, padarė išvadą, kad Konkurencijos taryba, priimdama ginčijamą Nutarimą, įvertino, ar Savivaldybės veiksmuose egzistuoja pirmiau nurodytų aplinkybių visuma, t. y. nustatė, kad Savivaldybė, nusprendusi be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš UAB „Trakų paslaugos“ ir atitinkamai priėmusi 2008-03-27 sprendimą Nr. S1-72 bei 2008-04-08 pasirašiusi Sutartį: 1) nepagrįstai suteikė privilegijas vienam ūkio subjektui, atitinkamai diskriminuodama kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus; 2) dėl tokių Savivaldybės veiksmų ir priimtų sprendimų buvo užkirstas kelias kitiems atitinkamoje rinkoje veikiantiems ūkio subjektams siūlyti savo paslaugas, t. y. atsirado konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) nei Vietos savivaldos įstatymas, nei kiti savivaldybių veiklą reglamentuojantys teisės aktai nenustato jokių reikalavimų, kuriuos vykdant buvo būtina priimti teisės aktus, sąlygojančius nelygias konkurencijos sąlygas atskiroms ūkio subjektų grupėms, veikiančioms atitinkamoje rinkoje.

Teismas nustatė, kad šioje byloje tarp šalių iš esmės nėra ginčo dėl aplinkybių, kad Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus gali atlikti ne tik UAB „Trakų paslaugos“, bet ir kiti šiam paslaugų rinkos segmente veikiantys ūkio subjektai, t. y. neginčytina, kad šiuo atveju aplinka rinkoje buvo konkurencinga. Neginčijama, kad nagrinėjamu atveju UAB „Trakų paslaugos“ buvo pasirinkta teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų paslaugas ne viešojo konkurso būdu. Iš to seka, kad byloje kilęs ginčas tik dėl to, ar šiuo konkrečiu atveju Savivaldybės veiksmai buvo sąlygoti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatytos išimties, kuri numato, kad skirtingos konkurencijos sąlygos gali būti sąlygojamos Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų.

Įvertinęs byloje surinktus įrodymus, teismas nustatė, kad pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ pripažįsta, jog Viešųjų pirkimų įstatyme nėra numatyta galimybė netaikyti viešųjų pirkimų procedūros klasikinio sektoriaus perkančiųjų organizacijų (kokia yra Savivaldybė) pirkimams, tačiau tvirtina, kad dėl šios priežasties įstatymas tik iš dalies įgyvendino ES viešųjų pirkimų direktyvas, o Konkurencijos taryba nagrinėjamoje situacijoje atitinkamai nesivadovavo Europos Sąjungos Teisingumo Teismo pateiktu šių direktyvų taisyklių teisiniu aiškinimu ir praktikoje suformuluotais kriterijais, suteikiančiais galimybes sudaryti sandorius be viešųjų pirkimų konkurso. UAB „Trakų paslaugos“ teigimu, atitinkamai tokių kriterijų tenkinimas reikštų Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatytą išimtį ir eliminuotų šio straipsnio 1 dalyje valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms numatytą atsakomybę.

Teismas konstatavo, kad ginčo atsiradimo metu galiojusios Viešųjų pirkimų įstatymo redakcijos 3 straipsnis (2003-12-16 įstatymo Nr. IX-1894 redakcija) nustatė, kokius kriterijus atitinkančių perkančiųjų organizacijų pirkimams yra taikomos Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytos procedūros. Neginčytina, kad UAB „Trakų paslaugos“ atitiko Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatytą kriterijų, todėl pagal bendrą taisyklę UAB „Trakų paslaugos“ vykdomiems pirkimams turėjo būti taikomos viešųjų pirkimų procedūros, išskyrus, jei įstatymas leido tam tikras išimtis. Viešųjų pirkimų įstatymo 9 straipsnis numato atvejus, kada šiame įstatyme nustatyta viešųjų pirkimų tvarka nėra taikoma, kas šiuo atveju sąlygoja ir tai, kad viešųjų pirkimų teisės požiūriu nėra pažeidžiami Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti reikalavimai. Viešųjų pirkimų įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 3 punkte įtvirtinta, kad šio įstatymo reikalavimai (viešųjų pirkimų bendra tvarka) netaikytina vandentvarkos, energetikos, transporto ar telekomunikacijų srityje veikiančių perkančiųjų organizacijų pirkimams, kurių tikslas – įsigyti paslaugas iš susietų įmonių arba iš bendrosios įmonės, įsteigtos perkančiųjų organizacijų šio įstatymo 55 straipsnio 2 dalies 1, 2, 3 ir 4 punktuose nustatytai veiklai, steigėjo ar su šiuo steigėju susietos įmonės, kai bent 80 procentų šių paslaugų vidutinės apyvartos Europos Bendrijoje per pastaruosius trejus metus tenka susietoms įmonėms.

Teismas priėjo prie išvados, kad Viešųjų pirkimų įstatymo 9 straipsnyje vidiniai sandoriai, kokiais laikytini ir nagrinėjami sandoriai tarp Trakų rajono savivaldybės ir UAB „Trakų paslaugos“, nėra įvardinti kaip išimtiniai atvejai, suteikiantys galimybę netaikyti viešųjų pirkimų bendros tvarkos, t. y. nerengti konkurso. Teismas atkreipė dėmesį, kad pagal bendrąsias teisės aiškinimo taisykles, išimtys negali būti aiškinamos plečiamai, todėl priėjo išvadą, jog viešojo pirkimo procedūros turi būti taikomos šioje byloje aptariamiems vidaus sandoriams, o tai reiškia, kad Savivaldybė turėjo pareigą skelbti viešąjį konkursą Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti.

Pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008-12-05 nutartyje administracinėje byloje Nr. A-756-1976/2008 yra pasisakęs, jog „EB viešųjų pirkimų teisės aktai bei su jais susijusi Europos Bendrijų Teisingumo Teismo praktika nėra taikomi visais su Lietuvos Respublikoje vykstančiais viešaisiais pirkimais ar jų vykdymu susijusiais atvejais. Išimtys galimos tik tada, kai neviršijant EB teisėje nustatytos sandorių vertės, viešieji pirkimai dėl specifinio viešosios sutarties objekto, planuojamos sandorio vertės, atitinkamo sektoriaus ypatybių, tokių kaip rinkos dydis, struktūra, jos lokalus pobūdis, nedaro poveikio vidaus rinkos veikimui. Priešingai, jei sutartys yra reikšmingos vidaus rinkos veikimui, jų atžvilgiu taikomi tam tikri pagrindiniai vidaus rinkos ir viešųjų pirkimų principai, kylantys iš pačios EB sutarties nuostatų [...].“

Teismas konstatavo, kad Europos Bendrijos sutarties 249 straipsnis apibūdina direktyvas kaip privalomas kiekvienai valstybei narei, kuriai jos skirtos, siekiant jose keliamų tikslų, tačiau nacionalinei valdžiai paliekama teisė pasirinkti atitinkamas direktyvų įgyvendinimo formas ir būdus. Jeigu direktyva yra tinkamai perkeliama į nacionalinius teisės aktus ir atitinkamos vidaus priemonės tiesiogiai atspindi direktyvos turinį, pati savaime direktyva nėra tiesiogiai veikianti. Pabrėžtina, jog priežiūrą, kaip valstybės narės įgyvendina direktyvų nuostatas, atlieka Europos Komisija. Teismas priėjo prie išvados, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjos UAB „Trakų paslaugos“ skunde paminėtos direktyvos, taip pat – ir ES Tarybos direktyva 92/50/EEB „Dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos koordinavimo“, buvo perkeltos į nacionalinę teisę, t. y. ir į Viešųjų pirkimų įstatymą, kuriame Lietuvos įstatymų leidėjas, pasirinkdamas valstybei priimtiniausią būdą, nustatė baigtinį sąrašą atvejų (VPĮ 9 str.), kuomet bendroji viešųjų pirkimų vykdymo tvarka netaikoma. Kaip jau buvo minėta, Viešųjų pirkimų įstatymo 9 straipsnyje pateiktame sąraše vidiniai sandoriai, kaip išimtiniai atvejai dėl viešųjų pirkimų bendros tvarkos negaliojimo, nėra įtraukti. Remdamasis tuo, kas išdėstyta, teismas priėjo prie išvados, kad pareiškėjo UAB „Trakų paslaugos“ skunde išdėstyta pozicija dėl Europos Sąjungos Teisingumo Teismo byloje Teckal prieš Comune di Vicmo suformuotų kriterijų taikymo nagrinėjamu atveju yra nepagrįsta. Dėl šių priežasčių, taikant Viešųjų pirkimų įstatymą, kuriame atitinkama išimtis nėra nustatyta, nėra pagrindo analizuoti, ar pirkimas, kurį vykdė Savivaldybė, atitiko byloje Teckal prieš Comune di Vicmo suformuotus kriterijus, t. y. nėra pagrindo vertinti, ar: 1) perkančioji organizacija (Savivaldybė) kontroliuoja kitą sandorio šalį (UAB „Trakų paslaugos“) panašiai kaip savo tarnybas ar padalinius; b) ar kita sandorio šalis (UAB „Trakų paslaugos“) savo ruožtu vykdo didžiąją veiklos dalį kartu su perkančiąja organizacija (Savivaldybe).

Teismas konstatavo, kad Konkurencijos taryba, priimdama 2009-03-19 nutarimą Nr. 2S‑7 veikė teisėtai ir pagrįstai, todėl pareiškėjo UAB „Trakų paslaugos“ skundą dėl šio nutarimo panaikinimo atmetė kaip nepagrįstą. Atsižvelgęs į Konstitucinio teismo įstatymo 63 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 64 straipsnio 1 dalies nuostatų analizę, teismas nagrinėjamu atveju nenustatė pagrindo, kuriuo remiantis galima būtų kreiptis į Konstitucinį teismą dėl pareiškėjo UAB „Trakų paslaugos“ nurodytų įstatymų nuostatų atitikimo kitam įstatymui ar Lietuvos Respublikos Konstitucijai, todėl pareiškėjo UAB „Trakų paslaugos“ prašymo dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą netenkino.

Pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ apeliaciniu skundu prašo: 1. Kreiptis į LR Konstitucinį teismą su prašymu ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.) neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai ta apimtimi, jog Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma kuriant viešųjų paslaugų teikėjus ir per juos vykdant viešųjų paslaugų teikimą, neįmanoma pasinaudoti, kadangi įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla prieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai; 2. Kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą dėl preliminaraus sprendimo priėmimo pirmiau apelianto išdėstytais trimis Europos Bendrijų teisės taikymo klausimais; 3. Gautų išaiškinimų ir apelianto išdėstytų argumentų pagrindu panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendimą, priimtą administracinėje byloje Nr. I-1576-561/2009 ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Apeliacinį skundą grindžia šiais motyvais:

1. Pirmosios instancijos teismas netyrė aplinkybių, kurios yra svarbios vertinant UAB „Trakų paslaugos“ ir Trakų rajono savivaldybės administracijos sudaryto sandorio teisėtumą ir dėl sandorio sudarymo aplinkybių nepasisakė. UAB „Trakų paslaugos“ duomenimis, Trakų rajono savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) 2005 m. viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka buvo sudariusi teritorijų ir aplinkos tvarkymo sutartį su UAB „Grigiškių komunalinis ūkis“, kuri konkurse pasiūlė mažiausias paslaugų kainas (2009 m. balandžio 9 d. skundo priedas Nr. 6), tačiau nesugebėjo pasiūlytomis kainomis teikti kokybiškų paslaugų ir nuolat pažeidinėjo sudarytos sutarties nuostatas, todėl 2007 m. viešojo pirkimo sutartis buvo nutraukta (2009 m. balandžio 9 d. skundo priedas Nr. 7). Atsižvelgiant į tai, jog teritorijų tvarkymo paslaugos turi būti teikiamos nenutrūkstamai nuolat, ir tokioms paslaugoms teikti reikia specialios technikos bei kitų resursų, Trakų rajono savivaldybė, dar 1998 m. savivaldybės įsteigtai ir visiškai kontroliuojamai, uždarajai akcinei bendrovei „Trakų paslaugos“ (2009 m. balandžio 9 d. skundo priedas Nr. 4) pirmiau minėtu sprendimu pavedė teikti teritorijų tvarkymo paslaugas Trakų ir Lentvario miestuose, todėl UAB „Trakų paslaugos“ investavo į aplinkos tvarkymo techniką dideles pinigų sumas (2009 m. balandžio 9 d. skundo priedas Nr. 8) ir pradėjo teikti jiems pavestas paslaugas savivaldybės nurodytais įkainiais. Panašios aplinkybės buvo susiklosčiusios ir ETT nagrinėtoje byloje Nr. C-340/04 Cabotermo.

2. Teismas netyrė pareiškėjo argumentų dėl atitinkamos teritorinės rinkos ir neatsižvelgė į tarybos nutarime nurodytas aplinkybes dėl to, jog minėtų paslaugų teikimui reikalingas žmogaus rankų darbas, todėl potencialūs paslaugų teikėjai turėtų vykdyti veiklą arti Trakų ir Lentvario miestų, todėl, pareiškėjo nuomone, Konkurencijos tarybos nutarime įvardinta geografinė rinka, apimanti Vilniaus miesto, Vilniaus rajono ir net Elektrėnų rajono savivaldybes, buvo per plačiai apibrėžta konkurencinė rinka. Teismas nepagrįstai sprendime pripažino, jog nėra ginčo, kad rinkoje aplinka buvo konkurencinga, kadangi nebuvo tirtas geografinės rinkos nustatymo pagrįstumas.

3. Teismas sprendime neišdėstė savo pozicijos dėl konkurencijos ir vietos savivaldos įstatymo santykio, tačiau nusprendė, jog nėra pagrindo pagal pareiškėjo prašymą kreiptis į LR Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.) neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai ta apimtimi, jog Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma kuriant viešųjų paslaugų teikėjus neįmanoma pasinaudoti, kadangi įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla neatitiktų Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies. Tokia teismo išvada nepagrįsta jokiais teismo argumentais ir prieštarauja ABTĮ 81 straipsniui, kadangi pareiškėjas nurodė akivaizdžius motyvus ir paaiškinimus (skundo 5 ir 6 argumentai), kokios įstatymo normos ir kokia apimtimi, jo manymu, prieštarauja Konstitucijai ir kokia Konkurencijos įstatymo norma ir kokia apimtimi prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo reikalavimams.

4. Teismas sprendime nevertino ir nepasisakė dėl 2009 m. rugpjūčio 24 d. posėdžio metu pareiškėjo pateiktų iš atsakovo išreikalautų įrodymų vertinimo, kuriuos teismas pridėjo prie bylos tame pačiame posėdyje.

5. Šiuo metu galiojančiame viešųjų pirkimų įstatyme (2009 m. rugsėjo 1 d. redakcija), siekiant pirkimų skaidrumo, panaikintos bet kokios tiesioginės nuorodos ir galimybės sudaryti vidaus sandorius, net ir tuos, kuriuos sudaro komunalinio sektoriaus perkančiosios organizacijos, todėl įstatymu numatyta bendra tvarka, pagal kurią, priklausomai nuo VPĮ 4 straipsnio 1 dalyje nurodytų perkančiosioms organizacijoms taikomų kriterijų, įstatymas visada įpareigoja skelbti viešuosius pirkimus, jeigu tokia perkančioji organizacija ketina sudaryti sutartį su trečiuoju asmeniu. Todėl galima laikyti, jog šiuo metu Lietuva yra tinkamai įgyvendinusi bendrą viešųjų pirkimų direktyvose Nr. 92/50/EEB, 93/36/EEB ir 93/37/EEB nurodytą taisyklę dėl konkurencingos procedūros (viešųjų pirkimų) privalomumo sudarant sutartis su trečiaisiais asmenimis dėl paslaugų teikimo. Atsižvelgiant į tai, jog viešųjų pirkimų įstatymas įgyvendina Europos Bendrijos steigimo sutarties bei Europos Sąjungos reglamentų ir direktyvų, susijusių su konkurencija ir viešaisiais pirkimais, nuostatas nacionaliniu lygiu, aiškinant viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo taisykles ir tokių taisyklių išimtis, turi būti vadovaujamasi EB teisėje įtvirtintų taisyklių teisiniu aiškinimu, kurį vykdo Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, nepaisant to, jog direktyvos nuostatos, suteikiančios teisę klasikinio sektoriaus perkančiosioms organizacijoms sudaryti vidaus sandorius, nebuvo perkeltos (ginčo santykiams taikomu atveju – iš dalies buvo perkeltos) į nacionalinę teisę. Pirmosios instancijos teismas byloje aiškinosi, ar direktyvų nuostatos, numatančios išimtis iš viešųjų pirkimų tvarkos (bei atitinkamai konkurencijos normų) taikymo privalo būti taikomos tiesiogiai, jeigu valstybė pasirinko jų neįgyvendinti, bei atitinkamai – ar turėtų būti taikomos ESTT praktikoje suformuotos vidaus sandorių sudarymo sąlygos, kurias pirmą kartą ETT apibrėžė Teckal (C‑107/98) byloje. Nagrinėjamu atveju santykiai, susiklostę tarp sutarties šalių, visiškai atitinka Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išdėstytus kriterijus. Atkreipia dėmesį ir į tai, jog minėta konkurencijos taisyklių ir viešųjų pirkimų procedūrų išimtis, suformuluota ESTT nagrinėjant santykius tarp klasikinio sektoriaus perkančiosios organizacijos ir tiekėjo (kokia yra Trakų savivaldybė), papildo viešųjų pirkimų teisinį reguliavimą, išplėsdama tokios išimties taikymą ne tik komunalinio sektoriaus vykdomiems pirkimams (VPĮ 10 str. 3 d. 3 p.), bet ir klasikinio sektoriaus vykdomiems pirkimams.

6. Apeliantas neginčija, jog Lietuva perkėlė direktyvų Nr. 92/50/EEB, 93/36/EEB, 1993/37/EEB nuostatas į nacionalinę teisę ir jų pagrindu numatė bendrą taisyklę – asmenims, atitinkantiems perkančiosios organizacijos teisinį statusą skelbti konkursus dėl paslaugų, prekių ir darbų įsigijimo bei neginčija, jog vidaus sandorių išimtis nacionalinėje teisėje expressis verbis neįtvirtinta, kadangi atitinkamos direktyvų nuostatos nebuvo įgyvendintos nacionalinėje teisėje, o pačios direktyvos šiuo atveju nėra tiesiogiai taikomos, tačiau mano, jog ESTT bylose suformuluotos vidaus sandorių taikymo taisyklės turi būti taikomos visais atvejais, kadangi (ko nenagrinėjo pirmosios instancijos teismas) ESTT savo nagrinėtose bylose minėtas vidaus sandorių taikymo taisykles kildina ne iš viešųjų pirkimų direktyvų, iš kurių vienoje jos ir taip pakankamai aiškiai išreikštos, o iš EB steigimo sutarties (kuri yra privaloma visoms valstybėms narėms ir tiesiogiai taikoma) 12, 43 ir 49 straipsniuose nustatytų taisyklių ir jų konkrečios išraiškos – bendrųjų principų. <...> Reikia atsižvelgti į tai, kad viešųjų pirkimų direktyvos savo ruožtu siekia tik įgyvendinti pagrindines EB sutarties taisykles, pirmiausia išplaukiančias iš pagrindiniu laisvių. Taigi išimtys iš direktyvų yra galiausiai tų principų išimtys. Minėtų vidaus sandorių kriterijų taikymas ar netaikymas priklauso ne nuo viešųjų pirkimų direktyvų turinio ir jų visiško ar dalinio perkėlimo į nacionalinę teisę, o yra kildinami iš bendrųjų nediskriminavimo, vienodo požiūrio ir skaidrumo principų ribojimų, įtvirtintų EB Steigimo sutartyje, ir minėtus principus aiškinančio Europos Bendrijų Teisingumo Teismo suformuluotos EB Steigimo sutarties nuostatose įtvirtintų bendrųjų principų ribojimų (vidaus sandorių sudarymo) taisyklės, apelianto nuomone, yra tiesiogiai taikytinos visais atvejais, kai perkančiosios organizacijos ir trečiojo asmens sudaromas sandoris atitinka ESTT nagrinėtoje Teckal byloje suformuotus ir vėliau nagrinėtose bylose išplėtotus kriterijus. Apelianto nuomone, svarbu išsiaiškinti, kas lemia platų ESTT suformuluotos vidaus sandorių išimties taikymą viešųjų pirkimų ir konkurencijos teisės normoms, todėl toliau aptartina antroji priežastis, dėl kurios, apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismo argumentai atmestini, o skundžiamas teismo sprendimas naikintinas.

7. Įvertinus EB sutarties nuostatų, susijusių su nediskriminavimo ir konkurencijos principų taikymu, bei jų išaiškinimų ir galimų ribojimų sąlygas, suformuluotas ESTT aiškinant EB steigimo sutarties ir jos pagrindu sukurtų direktyvų nuostatas, akivaizdu, jog nacionalinėje teisėje buvo įgyvendintos bendrosios EB Steigimo sutarties ir direktyvų nuostatos dėl konkurencijos ir viešųjų pirkimų organizavimo principų, tačiau taip pat nacionalinėje teisėje buvo įgyvendintos ir EB sutarties 86 straipsnio 2 dalyje bei Europos vietos savivaldos chartijoje įtvirtintos sąlygos ir bendrosios nuostatos, numatančios galimybę netaikyti privalomos viešųjų pirkimų tvarkos. Šios sąlygos vienai vidaus sandorio šaliai yra suteiktos Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, 9 straipsnio 1 dalimi, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktu ir 26 punktu (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.), kuriomis turi teisę naudotis vietos savivaldos institucija, ir kuriomis pasinaudojus, tai nelaikoma konkurencijos teisės pažeidimu. Konkurencijos bei viešųjų pirkimų nuostatų ir principų, įtvirtintų EB steigimo sutartyje ir antriniuose dokumentuose, taikymą ir aiškinimą visos Europos lygiu vykdo ESTT, todėl negalima nesivadovauti ESTT praktika vien tuo pagrindu, jog konkrečioje byloje teismas aiškino direktyvose numatytos išimties taikymo sąlygas, kadangi visais atvejais direktyvose nurodytų nuostatų išimtys yra bendrųjų EB Steigimo sutartyje įtvirtintu principų ir taisyklių išimtys, kurių taikymo ir galiojimo sąlygų negali ignoruoti valstybė narė. Pirmosios instancijos teismas šių pareiškėjo argumentų nevertino, todėl, apelianto nuomone, pažeidė ABTĮ 81 straipsnį bei 86 straipsnį.

8. Vietos savivaldos institucijų diskreciją laiduoja jau anksčiau šioje byloje minėta Europos vietos savivaldos chartija (LR ratifikuota 1999 m. gegužės 25 d. įstatymu Nr. VIII‑1197). Šios chartijos 6 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „vietinės valdžios organai savarankiškai nustato savo vidinę administracinę struktūrą, atitinkančią vietinių gyventojų poreikius ir užtikrinančią veiksmingą valdymą“. Panašios ir detalizuojančios nuostatos yra įtvirtintos ir LR Vietos savivaldos įstatyme. Todėl konkurencijos įstatymo reikalavimai visada pažeidimu traktuoti bet kokią be konkurso sudaromą sutartį – t. y. taip, kaip tokie reikalavimai buvo įvertinti teismo skundžiamame sprendime, prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, 9 straipsnio 1 dalimi, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktu ir 26 punktu (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.) suteiktoms teisėms vietos savivaldos institucijai savarankiškai pasirinkti viešųjų paslaugų teikimo ir įgyvendinimo būdus ir priemones. Apelianto nuomone, įstatymais savivaldybei deleguotų pareigų ir suteiktų teisių įgyvendinimas negali būti neteisėtu, tokių įstatymo nuostatų nepripažinus prieštaraujančiomis kitiems įstatymams (šiuo atveju Konkurencijos įstatymo 4 str. 2 d. ar Viešųjų pirkimų įstatymo VPĮ 10 str. 3 d.) ar Konstitucijai, kadangi, priešingu atveju, toks teisinis reguliavimas, kai savivaldybei deleguotoms pareigoms įgyvendinti įstatymu yra suteikiamos teisės steigti viešųjų paslaugų teikėjus, tačiau tokie teikėjai vadovaujantis kitais įstatymais negali vykdyti jiems pavestų paslaugų teikimo funkcijų, apskritai netektų prasmės ir savo tikslo. Apelianto manymu, byloje taikytos konkurencijos įstatymo normos turinio „skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti, vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus“ aiškinimas nedera su LR Vietos savivaldos įstatyme numatytomis vietos savivaldai suteiktomis teisėmis viešąsias paslaugas teikti per savo įsteigtus ar kontroliuojamus paslaugų teikėjus, todėl siekiant išsiaiškinti dviejų įstatymų konkuruojančių normų taikymo galimybes ir išsamiai išnagrinėti bylą, yra pagrindas kreiptis į LR Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.) neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai ta apimtimi, jog Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma kuriant viešųjų paslaugų teikėjus ir per juos vykdant viešųjų paslaugų teikimą, neįmanoma pasinaudoti, kadangi įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla prieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai. Atsižvelgdamas į pirmiau išdėstytus argumentus dėl viešųjų pirkimų procedūrų ir konkurencijos normų santykio bei galimybių pasinaudoti Teckal byloje suformuluotais vidaus sandorio išimties kriterijais apeliantas mano, jog tokie kriterijai taikytini visais atvejais, kadangi jų taikymą nulemia ne direktyvose nurodytų atitinkamų išimčių perkėlimas į nacionalinę teisę, tačiau bendrieji iš EB Steigimo sutarties 12 straipsnio, 46 straipsnio, 49 straipsnio, 86 straipsnio išplaukiantys nediskriminavimo, laisvės teikti paslaugas, sąžiningos konkurencijos ir jos ribojimo galimybių principai, kurių netaikymo sąlygas suformulavo ir išplėtojo ESTT praktika, aiškindama direktyvas ir atitinkamas EB Steigimo sutarties nuostatas. Šioje byloje susiklosčiusioje situacijoje yra svarbu išsiaiškinti kelis EB teisės taikymo ir aiškinimo klausimus, atsakymai į kuriuos nulemtų teisingą bylos išnagrinėjimą ir tinkamą viešųjų pirkimų ir konkurencijos normų aiškinimą ir taikymą. Svarbu atsakyti į klausimą, ar nacionalinėje teisėje galiojant LR viešųjų pirkimų įstatyme įtvirtintai bendrai tvarkai, pagal kurią privaloma rengti viešuosius pirkimus visiems įstatyme apibrėžtiems subjektams (t. y. perkėlus viešųjų pirkimų direktyvų 92/50/EEB, 93/36/EEB, 93/37/EEB nuostatas į nacionalinę teisę) ir tiesiogiai LR viešųjų pirkimų įstatyme nenumačius viešųjų pirkimų procedūrų netaikymo galimybių vidaus sandorių sudarymo atvejams, tačiau kartu nacionalinėje teisėje koegzistuojant Vietos savivaldos įstatyme numatytam teisiniam reguliavimui, kuriuo vietos savivaldos institucijoms yra suteikta galimybė viešąsias paslaugas teikti arba per savivaldybių įsteigtus paslaugų teikėjus, arba pagal sudarytas sutartis viešai pasirenkant fizinius ar juridinius asmenis, tokiu teisiniu reguliavimu vietos savivaldos institucijai yra laiduojama teisė sudaryti Teckal kriterijus atitinkančius vidaus sandorius su trečiaisiais asmenimis ir tai nėra laikoma viešųjų pirkimų tvarkos pažeidimu. Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą yra neigiamas, tuomet antruoju pateikiamu klausimu privalu išsiaiškinti, ar į nacionalinius įstatymus perkėlus viešųjų pirkimų direktyvų bendrąsias nuostatas ir perkančio šioms organizacijoms numačius besąlyginę pareigą prekes, paslaugas ir darbus įsigyti per viešųjų pirkimų procedūras, Europos Bendrijų steigimo sutarties 12, 46, 49, 86 straipsnių nuostatos ir jų reikšmės aiškinimo bei plėtojimo eigoje ESTT praktikoje (ESTT sprendimų bylose Nr. C-107/98 Teckal 49, 50 punktai, Nr. C-26/03 Stadt Halle and RPL Lodau ECR I-l, 49 punktą; Nr. C-84/03 Komisija prieš Ispaniją [2005] ECR 1-139, 38 punktą; Nr. C-29/04 Komisija prieš Austriją ECR 1-9705, 34 punktą; Nr. C-340/04 Carbotermo ir Consorzio Alisei, 33 punktą, Nr. C-410/04 ANAV prieš Commune di Bari 14, 15 p., Nr. C-295/05 Asemfo prieš Tragsa) suformuluotais vidaus sandorių kriterijais galima pasinaudoti nepaisant nacionalinio teisinio reguliavimo, kadangi Europos Bendrijų steigimo sutarties nuostatos ir jų aiškinimo praktika yra tiesiogiai taikomi viešųjų pirkimų teisės šaltiniai, o Teckal byloje suformuluoti ir kitose bylose išplėtoti vidaus sandorių taikymo kriterijai yra ne tik ES viešųjų pirkimų direktyvų taikymo šaltinis, bet visos ES viešųjų pirkimų teisinės sistemos dalis. Jeigu į bent vieną iš aukščiau nurodytų atsakymas yra teigiamas, tuomet, apelianto nuomone, svarbu išsiaiškinti, ar UAB „Trakų paslaugos“ vykdoma veikla savo steigėjo ir savininko naudai, sudaranti 84,25 procentus visų UAB „Trakų paslaugos“ gaunamų pajamų, gali būti laikoma sąlyga, tenkinančia antrąjį vidaus sandorio taikymo kriterijų Teckal bylos prasme, jeigu likusią dalį pajamų UAB „Trakų paslaugos“ gauna ne iš veiklos, vykdomos kartu su savininku ar savininko naudai.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Pabrėžia, kad Konkurencijos taryba neginčija savivaldybės teisės ir pareigos vykdyti įstatymu jai priskirtas funkcijas, tačiau savo veikloje pastarosios privalo vadovautis įstatymais – taip pat Viešųjų pirkimų įstatymo ir Konkurencijos įstatymo nuostatomis. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte numatyta, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Taigi, organizuodama tam tikrų paslaugų teikimą, Trakų rajono savivaldybė, be kitų teisės aktų, privalo vadovautis ir pirmiau paminėtais įstatymais, įskaitant ir konstitucinį konkurencijos principą. Apelianto prašymas kreiptis į Lietuvos Konstitucinį Teismą neva dėl konkurencinio pranašumo komunalinio sektoriaus bendrovei lyginant su klasikinio sektoriaus bendrove yra nepagrįstas, kadangi vien tai, kad bendrovės priklauso skirtingiems veiklos sektoriams savaime rodo, kad bendrovės veikia skirtingose prekių ar paslaugų rinkose ir tarpusavyje nekonkuruoja. Atsakovo vertinimu, UAB „Trakų paslaugos“ išdėstyta pozicija dėl Europos Sąjungos Teisingumo Teismo byloje Teckal (C-107/98) suformuluotų kriterijų taikymo nagrinėjamu atveju yra nepagrįsta, kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. gruodžio 15 d. administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶-1976/2008 jau buvo pasisakęs dėl minėtų kriterijų netaikymo tais atvejais, kai Viešųjų pirkimų įstatymas nenustato išimčių. Kadangi Europos Komisija pastabų dėl viešųjų pirkimų direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę neturėjo, laikytina, kad Lietuvos Respublika yra tinkamai įvykdžiusi pareigą perkelti direktyvų nuostatas, o apelianto samprotavimai dėl netinkamo direktyvų nuostatų perkėlimo ir tiesioginio EB sutarties 86 straipsnio taikymo yra nepagrįsti, kadangi šios teisinės kategorijos, atsižvelgus į direktyvos reikalavimus, jau yra sureguliuotos nacionalinėje teisėje.

Trakų rajono savivaldybės administracija atsiliepimu palaiko pareiškėjo (apelianto) poziciją, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai išnagrinėjo pareiškėjo skundą, nevertino arba neišsamiai ištyrė visus byloje esančius įrodymus ir argumentus, taip pat palaiko prašymus kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį teismą prašant ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, 16 straipsnio 2 dalies 21 punktas ir 26 punktas (ankstesnės redakcijos įstatymo 5 str. 2 d., 10 str. 3 d. ir 7 d., 17 str. 21 p. ir 28 p.) neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai ta apimtimi, jog Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma kuriant viešųjų paslaugų teikėjus ir per juos vykdant viešųjų paslaugų teikimą, neįmanoma pasinaudoti, kadangi įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla prieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai; 2. bei kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą dėl preliminaraus sprendimo priėmimo pareiškėjo (apelianto) išdėstytais trimis Europos Bendrijų teisės taikymo klausimais. Gautų išaiškinimų ir pareiškėjo (apelianto) išdėstytų argumentų pagrindu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

Apeliacinis skundas atmestinas.

Pareiškėjas ginčija Konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarimą Nr. 2S-7 (toliau – ir Nutarimas), kuriuo buvo pripažinta, kad Trakų rajono savivaldybės tarybos 2008 m. kovo 27 d. sprendimo Nr. S1-72 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ 1 ir 3 punktai pažeidžia Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus ir Trakų rajono savivaldybė buvo įpareigota per 3 mėnesius nuo Nutarimo rezoliucinės dalies paskelbimo minėtas nuostatas panaikinti ir nutraukti 2008 m. balandžio 8 d. tarp Trakų rajono savivaldybės administracijos ir UAB „Trakų paslaugos“ sudarytą Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116.

Minėtu Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimu (I t., b. l. 8) buvo pavesta UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus (1 p.), patvirtinti konkretūs paslaugų teikimo tarifai (2 p.), savivaldybės administracijos direktorius įgaliotas sudaryti sutartį su pareiškėju dėl minėtų paslaugų teikimo (3 p.). Taigi šiuo sprendimu savivaldybė savo įsteigtam ir kontroliuojamam ūkio subjektui (I t., b. l. 17–19) be konkurso ar kitų konkurencinių sąlygų pavedė vykdyti minėtus darbus pagal savivaldybės nustatomus paslaugų įkainius.

Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis (šiam ginčui aktuali 1999 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. VIII-1099 redakcija) įtvirtino valstybės valdymo ir savivaldos institucijų pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis (1999 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. VIII-1099 redakcija) apibrėžė, kokius veiksmus valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama atlikti kaip nesuderinamus su sąžiningos konkurencijos laisve: teisės aktų ar kitų sprendimų, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes priėmimas, dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus.

Vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas paminėtas nuostatas yra nurodęs, jog Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies (1999 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. VIII-1099 redakcija) pažeidimas gali būti konstatuojamas, kai nustatoma šių trijų aplinkybių visuma: 1) valstybės valdymo ar savivaldos institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu (pvz., 2009 m. sausio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶–91/2009; 2009 m. birželio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸²²–762/2009).

Nustačius, jog nėra bent vienos iš paminėtų aplinkybių, aptariami Trakų rajono savivaldybės tarybos veiksmai negalėtų būti pripažinti pažeidžiančiais Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Atsakovo sprendimo neteisėtumą ir nepagrįstumą pareiškėjas pirmiausia įrodinėja teigdamas, kad teisę sudaryti nagrinėjamo pobūdžio sutartį Trakų rajono savivaldybei suteikė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas, todėl Konkurencijos įstatymo normos šios teisės negali riboti.

2008 m. balandžio 8 d. tarp Trakų rajono savivaldybės administracijos ir UAB „Trakų paslaugos“ sudarytos Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutarties Nr. T1-106/116 objektas yra Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų sanitarinio valymo ir želdinių priežiūros darbai (I t., b. l. 9). Vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio (2007 m. birželio 28 d. įstatymo Nr. X-1245 redakcija, galiojusi Trakų rajono savivaldybės sprendimo priėmimo ir sutarties pasirašymo metu) 19 punktu, švaros ir tvarkos viešosiose vietose užtikrinimas buvo priskirtoji (ribotai savarankiška) savivaldybės funkcija. Visos savivaldybės funkcijos pagal veiklos pobūdį buvo skirstomos į vietos valdžios, viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo paslaugas (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 2 d. (2003 m. sausio 28 d. įstatymo Nr. IX-1327 redakcija). Akivaizdu, jog šioje byloje aptariamos paslaugos – Trakų ir Lentvario miesto viešųjų teritorijų tvarkymo darbai (valymas, priežiūra) – tai neatlygintinos viešosios paslaugos, už kurių teikimą gyventojams buvo atsakingos vietos savivaldos institucijos (Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. įstatymo Nr. VIII-2018 redakcija) 10 str. 1 d.).

Pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalį (2003 m. sausio 28 d. įstatymo Nr. IX-1327 redakcija), viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal su savivaldybėmis sudarytas sutartis kiti fiziniai bei juridiniai asmenys, pasirenkami viešai. Tai, kad savivaldybė organizuoja viešųjų paslaugų teikimą per esančius viešųjų paslaugų teikėjus (biudžetines ir viešąsias įstaigas, savivaldybės įmones, akcines bendroves ir kitus subjektus), steigdama naujus viešųjų paslaugų teikėjus (viešąsias ir kitas įstaigas bei įmones) arba sudarydama viešųjų paslaugų teikimo sutartis su fiziniais ir juridiniais asmenimis, Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimo priėmimo metu įtvirtino ir Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio 3 dalis (Lietuvos Respublikos 2000 m. spalio 12 d. įstatymo Nr. VIII-2018 redakcija).

Iš paminėtų įstatymo nuostatų matyti, jog Vietos savivaldos įstatymas numatė keletą būdų, kaip gali būti teikiamos savivaldybių viešosios paslaugos. Vis dėlto, skirtingai nei mano pareiškėjas, aptartomis Vietos savivaldos įstatymo nuostatomis suteikta savivaldybių teisė viešųjų paslaugų teikimą pavesti savo įsteigtiems ūkio subjektams nebuvo absoliuti, ji turėjo būti įgyvendinama teisės aktų nustatyta tvarka.

Išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad teisės negalima traktuoti vien kaip teksto, kuriame expressis verbis yra išdėstytos tam tikros teisės nuostatos; teisinės realybės negalima traktuoti vien kaip jos tekstinės formos, vien kaip tiesiogiai išreikštų nuostatų visumos (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d. nutarimas). Be to, tam tikro eksplicitinio teisinio reguliavimo nenustatymas (teisinio reguliavimo stoka, atitinkamų eksplicitinių nuostatų nebuvimas) atitinkamame teisės akte dar nereiškia, kad tas teisės aktas atitinkamų visuomeninių santykių apskritai nereguliuoja, juo labiau kad tų visuomeninių santykių nereguliuoja jokie kiti teisės aktai. Tam tikro eksplicitinio teisinio reguliavimo nenustatymas tiriamajame teisės akte gali būti siejamas su įvairiomis teisinėmis situacijomis, pavyzdžiui, tam tikro eksplicitinio teisinio reguliavimo nenustatymą būtent tame teisės akte gali atstoti tai, kad atitinkamos teisės nuostatos yra eksplicitiškai arba implicitiškai įtvirtintos kitame teisės akte (žr., mutatis mutandis, Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas). Teisė kaip visuomeninių santykių reguliavimo priemonė pasižymi sisteminiu pobūdžiu. Todėl aplinkybė, kad tam tikrų nuostatų nėra viename teisės akte, nereiškia, kad jos negali būti įtvirtintos ir reguliuoti tam tikrą klausimą kitame teisės akte.

Visa savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. (2006 m. liepos 4 d. įstatymo Nr. X-748 redakcija) 8 p.), taip pat ir įtvirtintus aukščiausiajame šalies įstatyme – Konstitucijoje. Nagrinėjamos bylos kontekste tai reiškia, jog savivaldybė (vietos savivaldos institucijos, pareigūnai), įgyvendindama aptariamą teisę pasirinkti kaip bus teikiamos viešosios paslaugos, privalo užtikrinti, kad sprendimas viešųjų paslaugų teikimo vykdymą pavesti savo įsteigtam paslaugų teikėjui nepažeistų Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos sąžiningos konkurencijos laisvės, kurią ordinarinio įstatymo lygmenyje, be kita ko, atspindi ir yra skirtas ją užtikrinti ginčo teisiniams santykiams taikytinas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis. Konstitucinis reikalavimas užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, kurį, be kita ko, išreiškia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis, negali būti vertinamas kaip nepagrįstai ribojantis minėtą savivaldybių (vietos savivaldos institucijų) diskreciją.

Apibendrinant prieš tai paminėtus argumentus, darytina išvada, kad Vietos savivaldos įstatyme ir Konkurencijos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą šiuo atveju reikia taikyti sistemiškai. Vietos savivaldos įstatymas tik įtvirtino abstrakčią, bendro pobūdžio savivaldybės galimybę (subjektinę teisę kaip abstraktų elgesio modelį) pasirinkti keletą skirtingų būdų, kaip bus užtikrinamas viešųjų paslaugų teikimas. Tuo tarpu Konkurencijos įstatymas nustatė šios galimybės (teisės) įgyvendinimo sąlygas. Savivaldybė privalėjo paisyti šių sąlygų savo veikloje ir elgtis taip, kad įgyvendama šią savo galimybę priimdama teisės aktus ar kitus sprendimus, neteiktų privilegijų ir (arba) nediskriminuotų atskirų ūkio subjektų ar jų grupių, dėl ko atsirastų ar galėtų atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams (išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus; Konkurencijos įstatymo 4 str. 2 d.). Šiuo aspektu taip pat pastebėtina, kad negali būti tapatinamas teisės įgyvendinimas ir vykdymas. Todėl negalima teigti, kad savivaldybei suteiktos teisės įgyvendinimas šiuo konkrečiu atveju reiškia įstatymų reikalavimų vykdymą Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies prasme ir tokiu būdu yra eliminuojamas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies poveikis ginčo situacijai.

Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pastebi, jog Konstitucinis Teismas nenagrinėja, ar vienas įstatymas atitinka kitą įstatymą (Konstitucinio Teismo 2001 m. balandžio 2 d. nutarimas),  todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjo prašymą kreiptis į šį teismą dėl Vietos savivaldos įstatymo nuostatų atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui. Išplėstinei teisėjų kolegijai nekyla abejonių ir dėl kitų šioje byloje taikytinų teisės normų atitikties Konstitucijai, todėl pagrindo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą nėra.

Pareiškėjas atsakovo nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą ginčija ir tuo aspektu, kad, pasak pareiškėjo, nagrinėjamam sandoriui tarp Trakų rajono savivaldybės ir UAB „Trakų paslaugos“ Viešųjų pirkimo įstatymo normos neprivalėjo būti taikomos ir, atitinkamai, sandoris neturėjo būti sudaromas pagal šiame įstatyme nustatytas taisykles ir procedūras. Pareiškėjo teigimu, aptariamas sandoris atitiko vidaus (angl. in-house) sutarties požymius, pateiktus Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje, todėl viešųjų pirkimų normos jam netaikytinos, kas, savo ruožtu, automatiškai reiškia ir tai, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis šiuo atveju nebuvo pažeistas.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. gruodžio 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶–1976/2008 konstatavo, kad negalima daryti išvados, jog vidiniams sandoriams Viešųjų pirkimų įstatymas yra netaikomas. Teisėjų kolegija nurodė, kad Europos Sąjungos teisė jokiu būdu nedraudžia valstybėms narėms, taigi ir Lietuvos Respublikai, nustatyti konkurencijos teisės požiūriu griežtesnes taisykles, užtikrinančias didesnę apsaugą nuo priešingų konkurencijai veikų. Šis principas atsispindi ir 2002 m. gruodžio 16 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų Sutarties 81 ir 82 straipsniuose, įgyvendinimo aštuntojoje konstatuojamojoje dalyje bei 3 straipsnio 2 dalyje. Teismas padarė išvadą, jog į Europos Sąjungos viešųjų pirkimų procedūrų taikymo išimtis vidiniams sandoriams, kurias tam tikrais atvejais numato ES teisė, gali būti neatsižvelgiama siekiant užtikrinti dar efektyvesnį ir skaidresnį viešųjų finansinių išteklių panaudojimą, didesnę konkurenciją tarp paslaugų teikėjų ir aukštesnį vartotojų teisių apsaugos standartą. Taigi minėtoje nutartyje iš esmės buvo konstatuota, kad net ir tais atvejais, kai sandoris atitinka Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje nurodytus vidaus sandorio požymius, pagal Lietuvos nacionalinę teisę buvo pagrindas daryti išvadą, kad toks sandoris gali būti laikomas viešojo pirkimo-pardavimo sutartimi Viešųjų pirkimų įstatymo, t. y. nacionalinės teisės požiūriu, ir todėl, jei nėra kitų išimčių netaikyti Viešųjų pirkimų įstatymo, sudarant tokį sandorį gali būti privalu laikytis Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimų.

Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, atsižvelgiant į tai, kad vidaus sandorio išimtis Lietuvos teisėje buvo iš esmės įtvirtinta vėliau (žr., Viešųjų pirkimų įstatymo 2, 6, 7, 8, 10, 13, 15, 18, 22, 23, 24, 31, 32, 39, 41, 54, 58, 78, 85, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97 straipsnių, V skyriaus pavadinimo ir priedo pakeitimo ir papildymo, Įstatymo papildymo 21¹, 94¹, 95¹, 95² straipsniais ir 98, 99, 100 straipsnių pripažinimo netekusiais galios 2010 m. vasario 11 d. įstatymą Nr. XI-678 (įsigaliojo 2010 m. kovo 2 d.), nei šiam ginčui išspręsti aktualus laikotarpis (Trakų rajono savivaldybės sprendimas buvo priimtas ir sutartis sudaryta 2008 m., Konkurencijos tarybos sprendimas priimtas 2009 m.), nėra jokio pagrindo nukrypti nuo anksčiau išdėstytų teisės aiškinimo ir taikymo taisyklių. Pareiškėjo svarstymai, susiję su vidaus sandorių išimties egzistavimu Lietuvos teisėje, nėra pakankamai įtikinami ir pagrįsti. Vidaus sandorio išimties nenumatymas Viešųjų pirkimų įstatyme ir šio įstatymo nuostatų jiems taikymas niekaip netrukdo skaidrumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principų įgyvendinimo užtikrinimui, dėl to šių Europos Sąjungos teisės principų objektyviai ir negali pažeisti. Kaip minėta, Europos Sąjungos teisė nedraudžia valstybėms narėms, taigi ir Lietuvos Respublikai, nustatyti konkurencijos teisės požiūriu griežtesnes taisykles, užtikrinančias didesnę apsaugą nuo priešingų konkurencijai veikų.

Apibendrinant tai, kas paminėta pirmiau, darytina išvada, kad pareiškėjo argumentai, susiję su vidaus sandorio išimtimi, nagrinėjamu atveju neįrodo, kad Konkurencijos taryba priėmė neteisėtą ir (arba) nepagrįstą sprendimą.

Kaip matyti iš Konstitucinio Teismo jurisprudencijos, Konstitucijos 29 straipsnio nuostatos nėra pažeidžiamos, jei įstatyme nustatytos sąlygos skiriasi pagal teisinio reguliavimo objekto, o ne teisės subjekto požymius (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2001 m. balandžio 2 d. nutarimas). Asmenų lygybės principas nepaneigia to, kad įstatyme gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu (Konstitucinio Teismo 2002 m. balandžio 23 d., 2003 m. liepos 4 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2007 m. rugsėjo 26 d. nutarimai). Išplėstinė teisėjų kolegija nagrinėjamoje byloje nenustatė šiuo požiūriu lygiateisiškumo ir nediskriminavimo principų pažeidimo požymių bei laikosi nuostatos, kad tai, kad skirtinguose ekonomikos sektoriuose veikiantiems subjektams buvo taikomas nevienodas teisinis reguliavimas savaime nesudaro pakankamo pagrindo konstatuoti lygiateisiškumo principo pažeidimo.

Prieš pradedant spręsti klausimą dėl sąlygų, kurioms esant gali būti konstatuotas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimas, (ne)buvimo, pastebėtina, jog vertinant, ar tam tikras teisinis reguliavimas nustato sąžiningos konkurencijos sąlygų neatitinkančius ūkinės veiklos apribojimus veikti toje pačioje rinkoje ūkine veikla užsiimantiems subjektams, būtina apibrėžti atitinkamą rinką ir nustatyti ūkio subjektus, kurie toje rinkoje veikia.

Šiuo klausimu pastebėtina, jog byloje nėra ginčo dėl Konkurencijos tarybos vertinimo, kad aptariamos paslaugos yra „miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbai“. Išplėstinė teisėjų kolegija, susipažinusi su bylos medžiaga bei įvertinusi tarp Trakų rajono savivaldybės ir pareiškėjo sudarytą sutartį (b. l. 9–12), neturi pagrindo abejoti tokiu atsakovo vertinimu. Geografinę pastarosios paslaugos rinką Konkurencijos taryba ginčijamu nutarimu apibrėžė kaip Trakų, Vilniaus, Elektrėnų rajonų ir Vilniaus miesto savivaldybių teritorijas. Savo ruožtu, atitinkamą rinką atsakovas apibrėžė, kaip „miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų Trakų, Vilniaus, Elektrėnų rajonų bei Vilniaus miesto savivaldybių teritorijose rinką“ (I t., b. l. 52).

Kaip matyti iš pareiškėjo apeliacinio skundo, jis nesutinka su Konkurencijos tarybos ir pirmosios instancijos teismo išvadomis dėl geografinės teritorijos (geografinės rinkos). UAB „Trakų paslaugos“ teigimu, atsakovas per plačiai apibrėžė aptariamos paslaugos geografinę rinką, nes šių paslaugų teikimui reikalingas žmogaus rankų darbas, todėl potencialūs paslaugų teikėjai turėtų vykdyti veiklą arti Trakų ir Lentvario miestų. Pagrįsdamas šiuos argumentus, pareiškėjas taip pat nurodo, jog minėtas paslaugas įsigyjant iš Vilniaus mieste veikiančios UAB „Grigiškių komunalinis ūkis“, nuolat kildavo problemų pasitelkiant papildomus darbuotojus ir (ar) technines priemones atsiradus operatyvių darbų būtinybei (I t., b. l. 130).

Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 4 dalis geografinę teritoriją (geografinę rinką), apibrėžia kaip teritoriją, kurioje visi ūkio subjektai susiduria su iš esmės panašiomis konkurencijos sąlygomis tam tikroje prekės rinkoje ir kuri, atsižvelgiant į tai, gali būti atskiriama lyginant su greta esančiomis teritorijomis.

Byloje aptariamų paslaugų pobūdis iš tiesų reikalauja nuolatinių žmogiškųjų išteklių bei tam tikrų techninių priemonių buvimo teritorijoje, kurioje tokios paslaugos teikiamos. Tačiau šios aplinkybės savaime neleidžia pripažinti, jog gretimuose nei Trakų ar (ir) Lentvario miestuose teritorijose įsisteigę (veikiantys) ūkio subjektai to negalėtų užtikrinti ir dalyje atsakovo apibrėžtos rinkos susidurtų su visiškai skirtingomis konkurencinėmis sąlygomis. Priešingai, kaip matyti iš bylos medžiagos, Konkurencijos tarybos atlikto tyrimo metu Vilniaus mieste įsisteigę ūkio subjektai, kurių veikla apima byloje aptariamų paslaugų teikimą, patvirtino, jog dalyvautų viešajame konkurse dėl šių paslaugų teikimo Trakų ir Lentvario miestuose (konkurencijos byla, b. l. 46, 48, 52, 56, 59). Akivaizdu, kad atsakovas apklausė potencialius paslaugų teikėjus. Duomenų, kad apklausa būtų vykusi pažeidžiant kokius nors teisės aktų reikalavimus arba dėl kurių gautais apklausos rezultatais būtų pagrindas netikėti, byloje nėra. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, atsakovas tinkamai įvertino ir apibendrino gautą informaciją iš potencialių paslaugos teikėjų ir padarė pagrįstą išvadą, jog ne tik Trakų ir (ar) Lentvario miestuose, bet ir gretimose teritorijose yra kitų ūkio subjektų, galinčių pasiūlyti aptariamas paslaugas Trakų rajono savivaldybei.

Atsižvelgiant į tai, kas paminėta pirmiau, konstatuotina, jog Konkurencijos taryba tinkamai apibrėžė šioje byloje aptariamos paslaugos geografinę teritoriją (geografinę rinką), todėl pareiškėjo argumentai šioje dalyje atmestini kaip nepagrįsti.

1) buvo priimtas savivaldos institucijos teisės aktas (sprendimas), kuris be konkurencingos procedūros suteikė privilegiją UAB „Trakų paslaugos“ ir tokiu būdu diskriminavo kitus ūkio subjektus, kurie galėjo teikti tokias paslaugas;

 2) dėl tokio sprendimo atsirado konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, nes kiti ūkio subjektai neteko galimybės varžytis dėl savivaldybės perkamų paslaugų, buvo užkirstas kelias kitiems rinkoje veikiantiems ūkio subjektams siūlyti savo paslaugas;

3) skirtingos konkurencijos sąlygos nebuvo sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu.

Pareiškėjo argumentai, kad savivaldybės veiksmuose nebuvo tyčios, ir su tuo susijusios aplinkybės neturi jokios reikšmės šiai bylai. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis nereikalauja kokios nors kaltės formos ar subjektyvių tikslų nustatymo, kad būtų galima konstatuoti jo pažeidimą. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, pareiškėjas taip pat neįrodė, kad nebuvo galimybių įsigyti kokybiškų paslaugų kitaip nei pavedant jas atlikti UAB „Trakų paslaugos“. Pareiškėjo argumentai šiuo aspektu yra pernelyg abstraktūs ir hipotetiški.

Išplėstinė teisėjų kolegija neturi pagrindo nepripažinti arba atleisti nuo Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimo dėl to, kad UAB „Trakų paslaugos“ daug investavo į aplinkos tvarkymo techniką. Pirma, Trakų rajono savivaldybei, vienintelei UAB „Trakų paslaugos“ akcininkei, buvo žinoma, kad Viešųjų pirkimo tarnyba nurodė, jog miestų teritorijų tvarkymo sutarčiai sudaryti turi būti skelbiamas konkursas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka (Konkurencijos tarybos bylos nr. 2.1–07 p. 8). Taigi Trakų rajono savivaldybė ir jos valdoma bendrovė šiuo atveju veikė savo rizika. Antra, tam tikra investicijų atsipirkimo rizika apskritai yra kiekvieno privataus juridinio asmens, koks šiuo atveju pagal savo teisinę formą yra UAB „Trakų paslaugos“, verslo dalis. Trečia, nagrinėjamo pažeidimo konstatavimas pats savaime nereiškia, kad UAB „Trakų paslaugos“ apskritai ir visiems laikams užkertama galimybė teikti nagrinėjamas paslaugas. Teisės aktų nustatyta tvarka su šia bendrove galės būti sudaryta nauja sutartis.

Kiti pareiškėjo procesiniuose dokumentuose išdėstyti motyvai yra teisiškai nereikšmingi arba akivaizdžiai nepagrįsti.

Apibendrindama prieš tai išdėstytus argumentus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės pagrįstai atmetė pareiškėjo skundą. Tenkinti apeliacinį skundą nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

 

Teisėjai

Laimė Baltrūnaitė

Artūras Drigotas

Irmantas Jarukaitis

Arūnas Sutkevičius

Skirgailė Žalimienė