Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Irmanto Jarukaičio (pranešėjas) ir Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas),

sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,

dalyvaujant pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės atstovei Aušrai Gliebienei,

atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos atstovei Živilei Kičaitei,

trečiojo suinteresuoto asmens uždarosios akcinės bendrovės „GRINDA“ atstovui advokatui Povilui Juzikiui,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai (trečiasis suinteresuotas asmuo – uždaroji akcinė bendrovė „GRINDA“) dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (toliau – ir Konkurencijos taryba) 2010 m. balandžio 1 d. nutarimu Nr. 2S-8 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m.
rugsėjo 20 d. sprendimo Nr. 1-1342 „Dėl pavedimo uždarajai akcinei bendrovei „GRINDA“ teikti privalomąsias paslaugas“ atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo
4 straipsnio reikalavimams“ (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 191–201) (toliau – ir Nutarimas, ginčijamas Nutarimas), kuriuo:

1. Pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. rugsėjo 20 d. sprendimo Nr. 1-1342 „Dėl pavedimo uždarajai akcinei bendrovei „GRINDA“ teikti privalomąsias paslaugas“ (toliau – ir Sprendimas) 1 ir 3.1 punktai pažeidžia Konkurencijos įstatymo
4 straipsnio reikalavimus.

2. Įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybę per 3 mėnesius nuo Nutarimo rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios” priede „Informaciniai pranešimai” panaikinti Nutarimo rezoliucinės dalies 1 punkte nurodytus Sprendimo punktus ir nutraukti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. rugsėjo 20 d. sprendimo Nr. 1-1342 pagrindu tarp Vilniaus miesto savivaldybės ir uždarosios akcinės bendrovės „GRINDA“ (toliau – ir Įmonė, UAB „Grinda“) pasirašytas Atlygintinių paslaugų teikimo sutartis.

3. Įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybę informuoti Konkurencijos tarybą apie Nutarimo rezoliucinės dalies 2 punkte nurodyto įpareigojimo įvykdymą per 14 dienų po įvykdymo, pateikiant tai patvirtinančius įrodymus.

Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) skundu (b. l. 1–16) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Nutarimą. Skunde pareiškėjas nurodė, kad Konkurencijos taryba nepagrįstai nesivadovavo Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT) praktika. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (toliau – ir LAT) 2009 m. rugsėjo 3 d. Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalgoje
Nr. 31 pripažino ESTT praktikos taikymą Lietuvos nacionalinėje teisėje vidaus sandorių srityje. Pareiškėja neprivalėjo organizuoti konkurso Viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) tvarka. Konkurencijos įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 4 straipsnis ginčo teisinių santykių nereguliuoja. Savivaldybė, būdama atsakinga už teisės aktais numatytų funkcijų realizavimą, veikia kaip viešojo administravimo subjektas ir tipiniuose civiliniuose teisiniuose santykiuose nedalyvauja. Ginčo atvejis kvalifikuotinas kaip viešieji interesai, neturintys komercinio ar pramoninio pobūdžio. Viešųjų interesų, neturinčių komercinio ar pramoninio pobūdžio, buvimas ar nebuvimas turi būti nustatomas vertinant teisinių ir faktinių veiksnių visumą. Tokiais veiksniais gali būti aplinkybės, nulėmusios subjekto sukūrimą (įsteigimą), sąlygos, kuriomis jis vykdo savo veiklą. Nagrinėjamu atveju apskritai nėra taikytinas Įstatymo 4 straipsnis, todėl negalima nustatyti ir jo pažeidimo. UAB „Grinda“ pavestų paslaugų įgyvendinimas nėra laikytinas tipiniu rinkos objektu, nes viešųjų paslaugų teikimas per Savivaldybei priklausančią įmonę yra vidaus sandorių išimtis. Priešingu atveju, įmanomas ir Savivaldybės skyrių (struktūrinių padalinių) atliekamų funkcijų kvalifikavimas kaip rinkos objektas. Savivaldybė savo funkcijų neturi galimybių išimtinai įgyvendinti tik per savo struktūrinius padalinius. Nutarime pripažįstama, kad UAB „Grinda“ pavestos atlikti paslaugos yra viešosios paslaugos. Pagal Vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 5 straipsnio 2 dalį, viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba su savivaldybėmis sudarytas sutartis kiti fiziniai ir juridiniais asmenys, pasirenkami viešai. Įstatymo leidėjas viešųjų paslaugų teikimą pirmiausiai numatė būtent savivaldybių įsteigtiems paslaugų teikėjams. Kaip galima alternatyva yra numatytas sutarčių sudarymas su kitais fiziniais bei juridiniais asmenimis, kurie tokiu atveju būtų pasirenkami viešai.

Pareiškėjas nurodė, kad savivaldybė organizuoja viešųjų paslaugų teikimą per esančius viešųjų paslaugų teikėjus (biudžetines ir viešąsias įstaigas, savivaldybės įmones, akcines bendroves ir kitus subjektus), steigdama naujus viešųjų paslaugų teikėjus (viešąsias ir kitas įstaigas bei įmones) arba sudarydama viešųjų paslaugų teikimo sutartis su fiziniais ir juridiniais asmenimis (VSĮ 10 straipsnio 3 dalis). Ši teisės norma pagrindžia Sprendimo teisėtumą – savivaldybėms viešųjų paslaugų teikimas galimas per savivaldybės bendroves, t.y. kai savivaldybės priklausančios akcinės bendrovės veiklos tikslas yra atitinkamų savivaldybės funkcijų atlikimas, tokie veiksmai ir su jais priimami susiję sprendimai negali būti laikomi sudarantys konkurencijos sąlygų skirtumus šioje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams (Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis). Pareiškėja, įgyvendindama lex specialis VSĮ įtvirtintą diskrecijos teisę bei siekdama tinkamai įgyvendinti jai teisės aktais pavestas funkcijas, jas, kaip privalomas paslaugas, pavedė atlikti Savivaldybei priklausančiai bendrovei. Teisės aktai numatė galimybę savivaldybėms viešąsias paslaugas teikti būtent per savivaldybių bendroves. Sprendimu UAB „Grinda“ pavesta teikti privalomąsias paslaugas (gatvių priežiūra žiemą, smėlio sniego ir grunto sąvartynų eksploatavimas ir kt.). UAB „Grinda“ yra Savivaldybei priklausanti bendrovė, kurios vienintelis akcininkas yra Savivaldybė. Savivaldybei priklausančiai bendrovei viešojo pirkimo konkursas neorganizuojamas, nes šis pavedimas savivaldybei priklausančiai bendrovei yra savivaldybei priskirtų funkcijų įgyvendinimas per savivaldybei priklausančią bendrovę. Sprendimu UAB „Grinda“ pavesta vykdyti įstatymais nustatytas savivaldybės funkcijas ir tokiam pavedimui nereikia organizuoti viešojo pirkimo konkurso, todėl toks sprendimas neteikia privilegijų ir nediskriminuoja kitų ūkio subjektų. Būtina vadovautis ne tik VPĮ, Įstatymu bei VSĮ, bet ir ESTT suformuota praktika bylose Teckal (1999 m. lapkričio 18 d. sprendimas byloje C-107/98), Stadt Halle ir kt. (2005 m. sausio 11 d. sprendimas byloje
C-26/03), Komisija prieš Ispaniją (2005 m. sausio 13 d. sprendimas byloje C-84/03). Vidaus sandorio samprata yra ESTT praktikos rezultatas.

Pareiškėjas pažymėjo, kad pareiškėjo ir UAB „Grinda“ santykiai visiškai atitinka ESTT praktikoje nustatytus vidaus sandorio požymius, kuriems ES taisyklės viešųjų pirkimų srityje netaikytinos. Neabejotina, kad tikslingai įsteigta UAB „Grinda“ yra skirta Savivaldybės viešųjų paslaugų (poreikių) tenkinimui. Todėl nustatytinas ne tik pirmasis Teckal kriterijus dėl efektyvios juridinio asmens kontrolės, bet ir dėl veiklos pobūdžio, nes UAB „Grinda“ didžiąją dalį veiklos vykdo kartu su savivaldybe. Taigi, Savivaldybė savo funkcijų vykdymą turi teisę atlikti per savo įmones. Tokia teisė kyla ir iš ESTT praktikos, kuria nepagrįstai atliekant tyrimą nebuvo vadovautasi. Savivaldybės ir UAB „Grinda“ sudarytos sutartys savo esme ir turiniu neatitinka viešojo pirkimo sutarties požymių. Savivaldybės su UAB „Grinda“ sudaromomis sutartimis nėra siekiama ekonominės naudos, nėra vykdoma ūkinė veikla, tačiau jomis yra siekiama įgyvendinti viešąjį administravimą ir tenkinti viešąjį interesą. UAB „Grinda“ atitinka VPĮ taikymo išimties reikalavimus. Nustatytinas vidaus sandorio kriterijus ne tik dėl efektyvios veikos kontrolės, bet ir dėl veiklos pobūdžio. Savivaldybės ir UAB „Grinda“ santykiai patenka į Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies taikymo apimtį, todėl pareiškėjas UAB „Grinda“ pavestoms paslaugoms teikti neprivalėjo skelbti konkurso. Įsigaliojus VPĮ nuostatų pakeitimams tarp UAB „Grinda“ ir Savivaldybės susiklostę santykiai atitinka vidaus sandorio turinį. Konkurencijos taryba nepagrįstai neatsižvelgė ir nevertino šios aplinkybės. VPĮ nuostatos turėtų būti taikomos atgal. UAB „Grinda“ ir Savivaldybės tarpusavio santykiai pasižymi pavaldumu (efektyvios veiklos kontrolės kriterijus). Dėl šių priežasčių užtikrinama operatyvi reakcija į atitinkamas situacijas. Net vėluojant Savivaldybės mokėjimams UAB „Grinda“ teikia paslaugas, vykdydamas savo pareigas teikti jai pavestas privalomas paslaugas. VPĮ 10 straipsnio 5 dalies nuostatos turėtų būti taikomos atgal kaip švelninančios teisės subjektų padėtį. Konkurencijos taryba vadovavosi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimis, kurios tiek faktinėmis aplinkybėmis, tiek teisiniu pagrindu skiriasi nuo nagrinėjama atvejo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. gruodžio 15 d. nutartyje buvo sprendžiamas, klausimas dėl bendrojo plano rengimo paslaugų pirkimo. Šio teismo 2009 m. sausio 16 d. nutartis taip pat nėra taikytina nagrinėjamu atveju, nes šioje nutartyje buvo sprendžiamas sutarties, sudarytos Savivaldybės su privačiu juridiniu asmeniu. Nacionalinių teismų praktika negali keisti ES teisės.

Pareiškėjas nurodė, kad Konkurencijos tarybos pozicija grindžiama netaikytinomis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimis, be to, yra neobjektyvi ir neteisinga, formuojanti ydingą praktiką. Konkurencijos taryba neįvertino tos aplinkybės, kad teismų praktika nėra statiška, nesivadovavo LAT jurisprudencija, kurioje yra pripažinta vidaus sandorių išimtis. Teisės aktai suteikia galimybę funkcionuoti savivaldybės įmonėms tam, kad per jų veiklą būtų realizuojamos viešosios paslaugos. Nutarimo išvados yra grindžiamos vien tik prielaidomis, o tai rodo atlikto tyrimo neišsamumą bei nepakankamą pagrindą konstatuoti konkurencijos pažeidimus. Atliktas tyrimas tik patvirtina aplinkybę, kad rinkoje subjektų, galinčių teikti šiuo metu UAB „Grinda“ atliekamas paslaugas, nėra. Visas Vilniaus miesto surenkamas lietaus vanduo patenka į UAB „Grinda“ tinklus bei per 90 išleistuvų ir 4 valymo įrenginius išleidžiamas į atvirus vandens telkinius. Konkurencijos taryba ne tik teoriškai privalėjo įvertinti galimybes kitiems juridiniams asmenims teikti šias paslaugas, bet ir atsižvelgti į faktinę situaciją. Pareiškėjas nesutiko su Konkurencijos tarybos vertinimu ir dėl to, kad veterinarinio numerio suteikimas nėra sudėtinga ar ilgą laikotarpį užtrunkanti procedūra, todėl Savivaldybė turi pareigą įsitikinti, ar nagrinėjamas Sprendimas gali riboti konkurenciją. Šie tyrimo teiginiai grindžiami tik prielaidomis, jeigu būtų subjektų, turinčių veterinarijos numerį. Pagrįsto ir išsamaus tyrimo išvados negali remtis neegzistuojančiais faktais ar aplinkybėmis. O Konkurencijos tarybos nurodytos aplinkybės, kad joks kitas subjektas neturi veterinarinio numerio tik dar kartą patvirtina, jog kito subjekto, galinčio teikti šias paslaugas, rinkoje nėra. Nesant rinkoje kitų subjektų, galinčių teikti šias paslaugas, negalimas Konkurencijos įstatymo nuostatų pažeidimas. Konkurencijos tarybos atliktas tyrimas prieštarauja UAB „Grinda“ steigimo tikslui. Kaip nepagrįstą pareiškėjas laikė ir argumentą dėl ekonominio naudingumo, neva, pritaikius konkurencingą procedūrą, Savivaldybė galėtų rinktis pigesnį paslaugų teikimą. UAB „Grinda“ paslaugų įkainiai yra reguliuojami Savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymais ir yra nustatomi priimtini Savivaldybei, atsižvelgus į pokyčius rinkoje ir Statistikos departamento patvirtintus ekonominius rodiklius. Todėl teiginys, kad konkurencinga procedūra būtų ekonomiškesnė, yra visiškai nepagrįstas. Savivaldybė tokiu būdu netektų galimybės kontroliuoti paslaugų įkainių. Be to, įkainių reguliavimas tiek pagal LAT, tiek pagal ESTT praktiką yra laikomas vidaus sandorio bruožu.

Pareiškėjas taip pat pareiškė prašymą kreiptis į ESTT dėl preliminaraus sprendimo, siekiant įvertinti, ar Savivaldybės ir UAB „Grinda“ santykiai patenka į vidaus sandorio sampratos apimtį, t. y. ar pareiškėja turi teisę kontroliuoti teisiškai atskirą UAB „Grinda“ taip, kaip savo tarnybas, ir ar UAB „Grinda“ didžiąją savo veiklos dalį vykdo kartu su Savivaldybe, atsižvelgiant į aiškinant 1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyvos 92/50/EEB nuostatas suformuotus vidaus sandorių kriterijus; ar Savivaldybė dėl Sprendimu pavestų UAB „Grinda“ paslaugų turėjo vadovautis 1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyvos 92/50/EEB „Dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos koordinavimo“ nustatytais reikalavimais ir šioms paslaugoms teikti privalėjo skelbti viešą konkursą.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į skundą
(b. l. 107–116) prašė atmesti pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą bei netenkinti pareiškėjo prašymo kreiptis į ESTT. Atsakovas nurodė, kad savivaldos institucijos privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę ne vykdydamos ūkinę veiklą (to Nutarime nenurodė ir Konkurencijos taryba), o vykdydamos pavestus uždavinius, kurie yra susiję su ūkinės veiklos reguliavimu, t. y. vykdydamos viešojo administravimo funkciją, kurios viena iš sričių, vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 1 dalimi, yra viešųjų paslaugų teikimo administravimas, Savivaldybė privalo užtikrinti sąžiningą konkurenciją. Pažymėjo, kad Įstatymo 3 straipsnio 4 dalyje įtvirtintu ūkio subjekto apibrėžimu, savivaldos institucijos taip pat gali būti laikomos ūkio subjektais ir vykdyti ūkinę veiklą, tačiau tokiu atveju ūkio subjektų veiklai būtų taikomi kiti Įstatymo straipsniai, o ne Įstatymo 4 straipsnis. Nagrinėjamu atveju Savivaldybės veiksmai yra aktualūs ta prasme, kiek jie susiję su viešųjų paslaugų teikimo administravimu ir jai pavestų uždavinių, susijusių su ūkinės veiklos reguliavimu, vykdymu. Nors Konkurencijos taryba pripažįsta, kad Savivaldybė Sprendimu UAB „Grinda“ pavedė teikti viešąsias paslaugas, kurios VAĮ yra apibrėžiamos gana plačiai, tačiau tai jokiu būdu nereiškia, kad šios paslaugos nėra laikomos ūkine veikla Įstatymo prasme. Taigi pavedimas teikti viešąsias paslaugas kartu laikytinas pavedimu UAB „Grinda“ vykdyti ūkinę veiklą Įstatymo prasme. Savivaldybė nepagrindė aplinkybės, kad UAB „Grinda“ sutarčių su Savivaldybe vykdymo procese negauna pelno. UAB „Grinda“ įstatų 8 punkte nurodyta, kad bendrovės veiklos tikslas taip pat yra pelno siekimas. Pats pareiškėjas nurodė, kad paslaugų įkainius Savivaldybė nustato pagal jų priimtinumą Savivaldybei, atsižvelgdamas į Statistikos departamento ekonominius rodiklius, o ne į darbų atlikimo sąnaudas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. gruodžio 5 d. nutartimi pripažino, kad Konkurencijos tarybos nutarimas, kuriuo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimas ta apimtimi, kuria Vilniaus miesto bendrojo plano rengimas ne konkurso tvarka paskiriamas vienam ūkio subjektui, pažeidžia Įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, yra teisėtas. Savivaldybė klaidina teismą ir painioja Savivaldybės atliekamą viešųjų paslaugų teikimo organizavimo veiklą, kuri yra numatyta VSĮ bei VAĮ, ir kuri nėra laikytina ūkine veikla, ir viešųjų paslaugų teikimą kuris laikytinas ūkine veikla, kaip tai numatyta Įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje. Įstatymo leidėjas yra nustatęs kelias alternatyvas, kurios galimos, Savivaldybei organizuojant viešąsias paslaugas, tačiau Savivaldybė, vykdydama savo funkcijas, privalo vadovautis ne tik VSĮ, bet ir kitų įstatymų, tarp jų – ir Įstatymo bei VPĮ, nuostatomis. Teisės aktai nenumato Savivaldybės teisės, pažeidžiant kitų įstatymų reikalavimus, savo nuožiūra vienašališkai parinkti vieną ūkio subjektą viešųjų teritorijų tvarkymo darbams vykdyti. Savivaldos įstatymo normoje nurodytos viešųjų paslaugų teikimo galimybės yra laikomos alternatyvomis, kurių privalomas pasirinkimas priklauso ir nuo kituose teisės aktuose įtvirtintų reikalavimų.

Atsakovas pažymėjo, kad teisės aktai nustatė galimybę savivaldybei viešąsias paslaugas teikti per savivaldybių bendroves, tačiau, atsižvelgus į galiojantį teisinį reglamentavimą, savivaldybėms priklausančios bendrovės rinkoje turi dalyvauti konkuruodamos su kitais ūkio subjektais. Savivaldybių įsteigtas ūkio subjektas konkursuose turi tokias pat teises ir pareigas, kaip ir privatūs ūkio subjektai, t. y. jų veiklai taikomi visi galiojantys teisės aktai. Tokiems ūkio subjektams neturėtų būti sudarytos palankesnės sąlygos vykdyti ūkinę veiklą nei kitiems ūkio subjektams. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2007 m. lapkričio 10 d. nutartyje yra nurodęs, kad savivaldybė privalėjo vadovautis bendraisiais teisės principais, tarp jų ir nediskriminavimo bei konstituciniu laisvės principu. Priešingu atveju, savivaldybėms Konstitucijos garantuojama neribota laisvė ir savarankiškumas, reikštų, kad savivaldybės veiklai negalioja ne tik Įstatymo nuostatos, tačiau ir kiti, pvz. baudžiamosios ar civilinės teisės reikalavimai. Direktyvų nuostatos buvo perkeltos į VPĮ. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. gruodžio 15 d. padarė išvadą, kad viešojo pirkimo procedūros turi būti taikomos byloje aptariamiems vidaus sandoriams. Remiantis VPĮ 9 straipsniu negalima daryti išvados, kad vidiniams sandoriams VPĮ netaikomas. Nutartyje taip pat buvo konstatuota, kad byloje taikytinos Įstatymo ir VPĮ teisės normos. Pareiškėjo pareiga organizuoti viešąjį pirkimą Vilniaus miesto bendrajam planui rengti kilo tiesiogiai iš VPĮ. Teismas nurodė, kad ES viešųjų pirkimu teisės aktai bei su jais susijusi ESTT praktika nėra taikomi visais su Lietuvos Respublikoje vykstančiais viešaisiais pirkimais ar jų vykdymu susijusiais atvejais. Išimtys galimos tada, kai, neviršijant ES teisėje nustatytos sandorių vertės, viešieji pirkimai dėl specifinio viešosios sutarties objekto, planuojamos sandorio vertės, atitinkamo sektoriaus ypatybių tokių kaip rinkos dydis, struktūra, jos lokalus pobūdis, nedaro poveikio vidaus rinkos veikimui. Net ir tuo atveju, jei dėl savo tęstinio, kumuliacinio pobūdžio ir didesnės sandorių vertės arba dėl savo pobūdžio ir reikšmingumo vidaus rinkos veikimui šioje byloje aptariami sandoriai patenka į ES viešųjų pirkimų teisės arba tam tikrų jos principų taikymo sritį, ES teisė jokiu būdu nedraudžia valstybėms narėms nustatyti konkurencijos teisės požiūriu griežtesnes taisykles, užtikrinančias didesnę apsauga nuo antikonkurencinių veikų. Šis principas atspindėtas ir 2002 m.
gruodžio 16 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 8 konstatuojamojoje dalyje bei 3 straipsnio 2 dalyje. Į ES viešųjų pirkimų procedūrų taikymo išimtis vidiniams sandoriams, kurias tam tikrais atvejais numato ES teisė, gali būti neatsižvelgiama, siekiant užtikrinti dar efektyvesnį ir skaidresni viešųjų finansinių išteklių panaudojimą, didesnę konkurenciją tarp paslaugų teikėjų ir aukštesnį vartotojų teisių apsaugos standartą. Tokią išvadą patvirtina ir byloje analizuota ESTT praktika. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. gruodžio 15 d. administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶-1976/2008 jau buvo pasisakęs dėl Teckal kriterijų netaikymo tais atvejais, kai VPĮ nenustato išimčių. Pareiškėjas nepagrįstai nurodė, kad minėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis neturėtų būti taikoma, nes nesutampa bylų ratio decidendi. Savivaldybės Sprendimo priėmimo metu galiojantis teisinis reglamentavimas neleido daryti prielaidų, kad egzistuojantiems Savivaldybės ir UAB „Grinda“ ryšiams yra taikoma VPĮ nuostatų taikymo išimtis. Tačiau net ir tuo atveju, jei Teckal kriterijai būtų taikomi, Savivaldybė nepateikė jokių įrodymu, kad Savivaldybės ir UAB „Grinda“ ryšiai tenkina Teckal kriterijus.

Atsakovas pažymėjo, kad po VPĮ 10 straipsnio 5 dalies įsigaliojimo, atsirado galimybė vidaus sandorius vertinti vadovaujantis Teckal kriterijais ir LAT išaiškinimais. Konkurencijos tarybos byloje esantys duomenys, kuriuos pateikė UAB „Grinda“ tyrimo metu, rodo, kad UAB „Grinda“ gaunamos pardavimo pajamos, susijusios su Savivaldybės priskirtų funkcijų atlikimu, nagrinėjamu laikotarpiu sudarė mažiau nei 90 proc. visų Įmonės pardavimo pajamų, todėl minėta VPĮ įtvirtinta išimtis nagrinėjamu atveju neturi būti taikoma ir po naujos VPĮ 10 straipsnio
5 dalies redakcijos įsigaliojimo. Savivaldybė nepateikė jokių įrodymų, kad Savivaldybės ir UAB „Grinda“ ryšiai ir iki VPĮ 10 straipsnio 5 dalies įsigaliojimo tenkina antrąjį Teckal kriterijų, t. y. kad Įmonė didžiąją savo veiklos dalį vykdo kartu su Savivaldybe. Tam, kad būtų tenkinamas antrasis Teckal kriterijus ir VPĮ nurodytas reikalavimas, ūkio subjektui 90 proc. pardavimo pajamų reikia gauti iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti. Nurodytas pajamų kriterijus galėtų būti tenkinamas tik tada, jei būtų pateikti įrodymai, kad pagal sutartis su Savivaldybe apmokėtos paslaugos sudaro ne mažiau kaip 90 proc. UAB „Grinda“ pajamų. Kad būtų nustatyta, ar ši sąlyga įvykdyta, nacionalinis teismas turi atsižvelgti į visas bylos aplinkybes, įskaitant kiekybinius (pvz., apyvarta, pajamos) ir kokybinius (pvz., perkančiųjų organizacijų naudai vykdomos srities dalis visos veiklos kontekste, vykdomos veiklos pobūdis rinkoje) kriterijus. Nutarimas bet kuriuo atveju yra teisėtas ir pagrįstas. Iš UAB „Grinda“ Konkurencijos tarybai 2009 m. kovo 12 d. rašte Nr. 78 pateiktų duomenų matyti, kad per 2008 m. Įmonė yra laimėjusi Savivaldybės skelbiamus konkursus, kurių darbų kaina sudaro 16 896 523 litus. Kadangi bendrovei, kuri tenkina abu Teckal kriterijus, galima pavesti teikti paslaugas be jokio konkurso, nurodyta aplinkybė rodo, kad net ir pati Savivaldybė savo veiksmais pripažįsta, kad jos ir UAB „Grinda“ sandorių laikyti vidaus sandoriais ir taikyti VPĮ išimtis nėra pagrindo. Savivaldybė turėjo įvertinti, ar Sprendimas gali riboti konkurenciją, t. y. priimdama sprendimą be konkurso ar kitos konkurencingos procedūros pavesti UAB „Grinda“ teikti tam tikras paslaugas, Savivaldybė turėjo įsitikinti, ar toje rinkoje nėra veikiančių ar norinčių ir galinčių veikti kitų ūkio subjektų. Savivaldybė Konkurencijos tarybai nepateikė jokių įrodymų, patvirtinančių, kad Savivaldybė įvertino kitų ūkio subjektų galimybes teikti atitinkamas paslaugas, todėl buvo padaryta išvada, kad Savivaldybė neįgyvendino savo pareigos užtikrinti, kad nagrinėjamas Sprendimas neribotų konkurencijos. Konkurencijos taryba nustatė ūkio subjektus, kurie galėtų ir (ar) norėtų teikti privalomas paslaugas atitinkamoje rinkoje (pvz. UAB „Vilniaus laidojimo rūmai“ dalyvautų Savivaldybės rengiamame viešajame konkurse specialiosioms sanitarinėms paslaugoms Vilniaus mieste teikti ir kt.), tačiau neatmetama galimybė, kad paskelbus konkursą ar atlikus kitą konkurencingą procedūrą, prieš priimant Savivaldybės Sprendimą, jame dalyvautų ūkio subjektai ne tik iš Vilniaus, bet ir iš kitų miestų ar savivaldybių. Dalis ūkio subjektų, kurie galbūt veikė, kai buvo priimamas Savivaldybės Sprendimas, Konkurencijos tarybos tyrimo metu jau nebeveikė rinkoje, todėl Savivaldybės argumentas, kad Konkurencijos taryba tyrimo metu kai kuriose rinkose nenustatė ar netinkamai nustatė ūkio subjektų ratą, galinčių teikti nagrinėjamas paslaugas, yra ne tik nepagrįstas, tačiau ir neracionalus bei praktiškai neįgyvendinamas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. kovo 26 d. nutartyje pažymėjo, jog Įstatymo
4 straipsnio nuostatos nereikalauja, kad būtų įrodyti konkretūs konkurencijos sąlygų skirtumai, visiškai pakanka ir nustatyti prielaidas tokiems skirtumams atsirasti. Ginčo atveju, tokios prielaidos ir buvo nustatytos.

Trečiasis suinteresuotas asmuo uždaroji akcinė bendrovė „GRINDA“ atsiliepimu
(b. l. 101–104) su pateiktu skundu sutiko ir prašė pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės skundą tenkinti visiškai. Įmonė nurodė, kad atsakovas, priimdamas Nutarimą, neteisingai taikė ir aiškino materialines ir procesines teisės normas, netyrė teisingam bylos išnagrinėjimui reikšmingų aplinkybių, taip pat neteisingai įvertino faktines bylos aplinkybes ir įrodymus, dėl to Nutarimas yra nepagrįstas, dėl to neteisėtas ir naikintinas. Konkurencijos taryba nėra kompetentinga spręsti konkurso ar kitos konkurencingos procedūros organizavimo klausimo. Ginčo faktų tyrimas yra priskirtinas Viešųjų pirkimų tarnybos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Viešųjų pirkimų tarnyba) kompetencijai. Viešųjų pirkimų tarnyba vykdo funkcijas, susijusias su viešųjų pirkimų procesu, šių pirkimų subjektų veiksmais, bet ne su viešųjų pirkimų įtaka kitiems subjektams ir kitiems teisiniams santykiams, kas būtų priskirta Konkurencijos tarybos kompetencijai, t. y. VPĮ kontrolė yra pavesta Viešųjų pirkimų tarnybai, o Konkurencijos taryba jokių šio įstatymo vykdymo ir priežiūros funkcijų neatlieka. Nutarimas yra neteisėtas pagal turinį, nes Savivaldybės taryba neprivalėjo skelbti konkurso privalomosioms paslaugoms teikti. Savivaldybė yra vienintelė UAB „Grinda“ akcininkė ir turi visapusišką vienvaldę UAB „Grinda“ kontrolę. Atsakovas nepagrįstai nurodė, kad pareiškėjas, be konkurso ar kitos konkurencingos procedūros pavesdamas UAB „Grinda“ teikti privalomąsias paslaugas, pažeidė Įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, nes Savivaldybė organizuoti tokio konkurso ar kitos konkurencingos procedūros iš viso neprivalėjo, o tokia atsakovės išvada akivaizdžiai prieštarauja ESTT praktikai. ESTT apibendrino, kad viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūros turi būti taikomos, jeigu perkančioji organizacija ketina sudaryti atlygintiną rašytinę sutartį su teisiškai atskira bendrove, kurios kapitalo dalį ji valdo kartu su viena ar keliomis privačiomis įmonėmis. Ginčo atveju Savivaldybė yra vienintelė UAB „Grinda“ akcininkė ir turi visapusišką vienvaldę UAB „Grinda“ kontrolę, UAB „Grinda“ yra įsteigta privalomosioms paslaugoms teikti ir darbams vykdyti. Visus UAB „Grinda“ stebėtojų tarybos ir valdybos narius bei bendrovės vadovą skiria/renka bei Įmonės darbuotojų etatų sąrašą nustato pareiškėjas ar jo sudaryti Įmonės priežiūros ir valdymo organai. Taigi, ES institucijų nustatyti reikalavimai, kai yra taikoma išimtis bendrajam principui skelbti konkursą, yra tenkinami. Iš Nutarimo turinio akivaizdu, kad konkurso nepaskelbimas ir buvo vienintelis jo teisinis pagrindas. Sprendimas teikti privalomąsias paslaugas neriboja konkurencijos atitinkamoje rinkoje. Konkurencija rinkoje būtų ribojama tik tuo atveju, jei Savivaldybės taryba sutartį dėl privalomųjų paslaugų teikimo būtų sudariusi su įmone, kurios kapitalą sudaro valstybinis ir privatus kapitalas. Vadovaujantis ESTT praktika, viešojo pirkimo sutarties sudarymas su įmone, kurios kapitalą sudaro valstybinis ir privatus kapitalas, nepaskelbus konkurso, pažeistų atviros ir neiškraipytos konkurencijos tikslą ir vienodo požiūrio į suinteresuotus asmenis principą, nes, taikant tokią procedūrą, dalį įmonės kapitalo turinti privati įmonė atsidurtų palankesnėje situacijoje nei jos konkurentai. Priimant Nutarimą (įsigaliojo nuo 2010 m. kovo 2 d.) jau galiojo ir VPĮ 10 straipsnio pakeitimas, t. y. nurodytas straipsnis yra papildytas nauja 5 dalimi, kur aiškiai apibrėžta, kad šio įstatymo reikalavimai netaikomi pirkimams, jeigu perkančioji organizacija sudaro sutartį su atskirą juridinio asmens statusą turinčiu subjektu, kurį ji kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį ir kuriame ji yra vienintelė dalyvė (ar įgyvendina valstybės ar savivaldybės, kaip vienintelės dalyvės, teises ir pareigas) ir jeigu kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 proc. pardavimo pajamų gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms įgyvendinti. Byloje nėra ginčo, kad UAB „Grinda“ pavestos teikti paslaugos yra viešos, todėl akivaizdu, kad įstatymų leidėjas, papildydamas minėtą straipsnį, iš esmės įtvirtino tik tai, kas jau seniai suformuota ESTT praktikoje ir galioja taikomiems pirkimams iš savo kontroliuojamų subjektų.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2010 m. rugsėjo 27 d. sprendimu
(b. l. 143–149) pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės prašymo dėl kreipimosi į Europos Teisingumo Teismą dėl preliminaraus nutarimo netenkino; pareiškėjo skundą patenkino; panaikino Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2010 m. balandžio 1 d. Nutarimą
Nr. 2S-8 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006-09-20 sprendimo Nr. 1-1342 „Dėl pavedimo UAB „Grinda“ teikti privalomąsias paslaugas“ atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 str. reikalavimams“.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad, išanalizavus ginčo teisiniam santykiui aktualių tiek nacionalinės teisės, tiek ES teisės normų turinį, nekilo abejonių dėl šioje byloje ES teisės aktų aiškinimo ir galiojimo, todėl pareiškėjo prašymas dėl kreipimosi į ESTT dėl preliminaraus nutarimo netenkintinas. Vilniaus apygardos administracinis teismas pažymėjo, kad byloje ginčas kilo dėl to, ar Savivaldybė teisėtai ir pagrįstai be konkurso pavedė UAB „Grinda“ teikti viešąsias paslaugas, t. y. pagrįstai taikė vidaus sandorių išimties taisyklę. UAB „Grinda“ yra pareiškėjai priklausanti bendrovė, kurios vienintelė akcininkė ir yra Savivaldybė. 2010 m. kovo 9 d. UAB „Grinda“ pažyma Nr. 52 tvirtina, kad Įmonė 2007 m. gavo 92 proc., 2008 m. – 94 proc., 2009 m. – 95 proc. pardavimo pajamų, o planuojamos pardavimo pajamos, skirtos Savivaldybės poreikiams tenkinti ar funkcijoms atlikti, 2010 m. sudarys – 92–97 proc. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. balandžio 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A⁸²²-468/2010, inter alia, yra išaiškinęs, kad Įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas tada, kai nustatoma trijų aplinkybių visuma, t. y. savivaldybės institucijos sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus arba grupes, dėl tokio sprendimo atsiranda arba gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams ir skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymu vykdymu. Šioje nutartyje teismas taip pat pažymėjo, kad nustatant atvejus, kuriems netaikoma VPĮ nustatyta pirkimų tvarka, turėtų būti vadovaujamasi taip pat ir ES teisminių institucijų praktika. LAT 2009 m. rugsėjo 3 d. Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalgoje Nr. 31 yra nurodęs, kad, jeigu supaprastintiems pirkimams nebūtų taikoma vidaus sandorių išimtis, susidarytų paradoksali situacija, kai supaprastinti pirkimai būtų reglamentuojami griežčiau už tarptautinius.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad ginčo atveju taikytini ESTT suformuoti Teckal kriterijai, pagal kuriuos ES taisyklės viešųjų pirkimų srityje yra taikomos, kai perkančioji organizacija, tokia kaip savivaldybė, ketina sudaryti atlygintiną rašytinę sutartį su teisiškai nuo jos atskirta privačia įmone, nepriklausomai nuo to, ar ši įmonė yra perkančioji organizacija ar ne, išskyrus atvejus: kai perkančioji organizacija (savivaldybė) turi teisę kontroliuoti teisiškai atskirą nagrinėjamą įmonę taip, kaip savo tarnybas, ir kai tokia įmonė didžiąją savo veiklos dalį vykdo kartu su savivaldybe, kuri ją valdo. Nurodyta išimtis taikoma, jeigu toks santykis tarp savivaldybės ir jos kontroliuojamos teisiškai atskiros įmonės yra susijęs su viešojo intereso tikslais (2005 m. sausio 11 d. sprendimas Stadt Halle byloje C-26/03). Savivaldybės ir UAB „Grinda“ santykiai visiškai atitinka ESTT praktikoje nustatytus vidaus sandorio požymius, kuriems ES taisyklės viešųjų pirkimų srityje netaikytinos. Savivaldybė savo funkcijų vykdymą turi teisę atlikti per savo įmones. Pareiškėjo ir Įmonės tarpusavio santykiai iki VPĮ pasikeitimo, atitiko ESTT praktikoje suformuotą vidaus sandorio išimties turinį, o Konkurencijos taryba nepagrįstai neatsižvelgė į aplinkybes, kad, pasikeitus teisiniam reguliavimui, UAB „Grinda“ ir pareiškėjo sudarytos sutartys bei vykdoma veikla atitinka VPĮ 10 straipsnio 5 dalies reikalavimus. UAB „Grinda“ atitinka VPĮ taikymo išimties reikalavimus. Todėl Savivaldybė UAB „Grinda“ pavestoms paslaugoms teikti neprivalėjo skelbti konkurso.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad atsakovas tyrimą atliko neišsamiai. Teisės aktai nustato galimybę savivaldybėms viešąsias paslaugas teikti būtent per savivaldybių bendroves. Konkurencijos taryba visiškai nepagrįstai konstatavo, kad Sprendimu pažeidžiama sąžininga konkurencija. Sprendimas nelaikytinas teikiančiu privilegijas UAB „Grindai“ ir diskriminuojantis atskirus ūkio subjektus. UAB „Grinda“ yra pareiškėjui priklausanti įmonė, įkurta tikslingai teikti miesto gatvių priežiūros žiemą, lietaus nuotekų tinklų priežiūros ir eksploatavimo; avarinių situacijų gatvėse lokalizavimo; smėlio, sniego ir grunto sąvartynų eksploatavimo; mechanizuoto važiuojamosios gatvių dalies valymo ir plovimo; beglobių gyvūnų priežiūros, karantino organizavimo ir eutanazijos bei specialiąsias sanitarines paslaugas. Todėl šių paslaugų teikimas negali būti kvalifikuojamas kaip išimtinių teisių suteikimas UAB „Grinda“. Konkrečių realiai konkuruoti su UAB „Grinda“ subjektų Konkurencijos taryba nenustatė. Konkurencijos sąlygų skirtumai atsirasti negali, nes atsakovas pripažino ir byloje dėl to ginčas nekilo, kad visos UAB „Grinda“ atliekamos paslaugos yra Savivaldybės teikiamos viešosios paslaugos. Tiek aptarti teisės aktai, tiek LAT bei ETT praktika suteikia teisę Savivaldybei pasirinkti viešųjų paslaugų teikimo modelį, t. y. per savo struktūrinius padalinius arba per nuosavas tuo tikslu įkurtas įmones. Nėra taikytini tie patys kriterijai kaip privatiems juridiniams asmenims.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba apeliaciniu skundu (b. l. 152–166) prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – atmesti pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą. Atsakovas, be argumentų, nurodytų atsiliepime pirmosios instancijos teisme, pažymi, kad byloje nėra ginčo dėl to, jog UAB „Grinda“ pavestos atlikti paslaugos yra viešosios. Tačiau nesutiktina su teismo teiginiu, jog dėl to, kad atsakovas pripažino tai, visos UAB „Grinda“ atliekamos paslaugos yra Savivaldybės teikiamos viešosios paslaugos ir konkurencijos skirtumų negali atsirasti. Pirmosios instancijos teismas neįžvelgė skirtumo tarp viešųjų paslaugų teikimo administravimo veiklos ir viešųjų paslaugų teikimo veiklos. Viešųjų paslaugų teikimas yra laikytinas ūkine veikla Įstatymo prasme. Ūkinė veikla turi būti traktuojama plačiai, veiklos pripažinimas ūkine nepriklauso nuo subjekto, kuris šią veiklą vykdo ar kuriam pavesta administruoti šios veiklos teikimą, priklausymo viešajam ar privačiajam sektoriui. Nurodoma Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁵⁵⁶-45/20008, taip nutartis administracinėje byloje
Nr. A⁷⁵⁶-1976/2010. Be to, nėra būtina nustatyti, kad buvo sudarytos skirtingos konkurencijos sąlygos de facto, užtenka nustatyti, jog viešojo administravimo subjekto veiksmais buvo sudarytos prielaidos tokiems skirtumams atsirasti (administracinė byla Nr. A⁸²²-441/2009). Tai Konkurencijos taryba nustatė ir išsamiai pagrindė Nutarime. Savivaldybė privalėjo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, todėl ji privalėjo įsitikinti, ar jos Sprendimas neribos konkurencijos. Pirmosios instancijos teismas visiškai nevertino potencialios konkurencijos aspekto UAB „Grinda“ atžvilgiu, nors Įstatymo 3 straipsnio 9 dalis apima ir tai. Sprendimu ne tik buvo sudarytos prielaidos konkurencijos sąlygų skirtumams rinkoje atsirasti, bet jie realiai ir atsirado. Įstatymų leidėjas VSĮ numatė kelias alternatyvas, kurios galimos, savivaldybei administruojant viešąsias paslaugas, tačiau Savivaldybė, vykdydama savo funkcijas, privalo vadovautis ne tik VSĮ, bet ir kitų įstatymų, tarp jų – ir Įstatymo bei VPĮ, nuostatomis. Atsakovas taip pat nurodė, kad VPĮ 10 straipsnyje numatyta išimtimi negalėjo būti remiamasi, o Savivaldybė, atsižvelgiant į tuometinį nacionalinį reglamentavimą, privalėjo skelbti konkursą. Pažymėtina, kad valstybės narės neprivalo perkelti ESTT sprendimų į savo nacionalinę teisę – kiekvienos valstybės narės diskrecijos teisė papildyti nacionalinius teisės aktus vidaus sandorius reglamentuojančiomis nuostatomis. Teckal bylos kriterijai netaikytina, nes VPĮ nenumato išimčių. Turi būti remiamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, o ne LAT išaiškinimu, kuris yra teorinio pobūdžio, nesusietas su konkrečia byla. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyje administracinėje byloje Nr. A⁸²²-468/2010 teismas nenustatė įpareigojimo remtis ESTT praktika, o tik nurodė, jog sprendžiant tokias bylas reikėtų vadovautis viešuosius pirkimus liečiančiose ESTT bylose suformuotais argumentais. Šis sprendimas nekeičia ankstesnės praktikos. Iš faktinių bylos aplinkybių matyti, kad nėra įrodymų, jog būtų tenkinti antrojo Teckal kriterijaus reikalavimai, to neįrodė, nors turėjo, nes jis siekia pasinaudoti išimtimi, pareiškėjas. Pabrėžtina, kad nagrinėjamoje byloje taikytina VPĮ
10 straipsnio redakcija, galiojusi Sprendimo priėmimo metu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo uždaroji akcinė bendrovė „GRINDA“ atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 173–177) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Įmonė, be argumentų, nurodytų atsiliepime pirmosios instancijos teisme, pažymi, kad konkurencijos sąlygų skirtumai savivaldybės kontroliuojamam subjektui teikiant viešąsias paslaugas neatsiranda – konkurencija rinkoje būtų ribojama tik tuo atveju, jei Savivaldybė sutartį dėl privalomųjų paslaugų teikimo būtų sudariusi su įmone, kurios kapitalą sudaro valstybinis ir privatus kapitalas. Savivaldybė gali teikti viešąsias paslaugas per nuosavas tuo tikslu įkurtas įmones. Atsakovo argumentai dėl Teckal kriterijų netaikymo yra atmestini. Faktinės aplinkybės pagrindžia (tai įrodė pareiškėjas), kad yra tenkinamas antrasis Teckal kriterijus. Šios bylos ratio decidendi nesutampa su administracinės bylos
Nr. AS²⁶¹-284/2008. Atsakovui priimant Nutarimą, jau galiojo nauja VPĮ 10 straipsnio redakcija.

Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybė atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 178–190) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Pareiškėjas, be argumentų, nurodytų atsiliepime pirmosios instancijos teisme, pažymi, kad Konkurencijos taryba nenustatė konkrečių subjektų, kurie realiai konkuruotų su UAB „Grinda“. Sprendimas neteikia privilegijų ir nediskriminuoja kitų ūkio subjektų, nes Savivaldybė organizuoja viešųjų paslaugų teikimą per esančius viešųjų paslaugų teikėjus – tarp jų ir savivaldybės bendroves. LAT yra nustatęs vidaus sandorių išimties taikymą pagal ESTT suformuluotus Teckal kriterijus. Tiek LAT, tiek Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimi administracinėje byloje Nr. A⁸²²-468/2010 pripažinta, jog, nustatant atvejus, kai nėra taikomos VPĮ nustatytos procedūros, turi būti vadovaujamasi ir ESTT suformuluotais kriterijais. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, kad Savivaldybės ir UAB „Grinda“ santykiai atitinka Teckal kriterijus. Atsakovas nepagrįstai apeliaciniame skunde vadovaujasi naujomis aplinkybėmis, nurodydamas, jog PVM sąskaita faktūra nepatvirtina realių išlaidų, nors apeliacinės instancijos teisme yra draudžiama remtis naujomis aplinkybėmis ir įrodymais. Savivaldybės ir UAB „Grinda“ santykiai patenka į VPĮ 10 straipsnio 5 dalies taikymo apimtį, todėl Savivaldybė neprivalėjo Įmonei pavestoms paslaugoms teikti skelbti konkurso. Konkurencijos taryba vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimis, kurios tiek faktinėmis aplinkybėmis, tiek teisiniu pagrindu skiriasi nuo nagrinėjamo atvejo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

Apeliacinis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje byloje yra ginčijamas Konkurencijos tarybos 2010 m. balandžio 1 d. nutarimo Nr. 2S-8 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. rugsėjo 20 d. sprendimo Nr. 1-1342 „Dėl pavedimo uždarajai akcinei bendrovei „GRINDA“ teikti privalomąsias paslaugas“ atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ teisėtumas ir pagrįstumas. Bylos teisiniai santykiai kyla iš konkurencijos teisės reguliavimo, kuriuo viešojo administravimo subjektams yra draudžiama atlikti veiksmus, ribojančius sąžiningos konkurencijos laisvę, įtvirtintus inter alia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje. Nutarimu Konkurencijos taryba konstatavo, kad Vilniaus miesto savivaldybės 2006 m. rugsėjo 20 d. sprendimu Savivaldybė įpareigojo UAB „Grinda“ teikti tam tikras viešąsias paslaugas. Esminis byloje kylantis klausimas yra vidaus sandorių instituto taikymas 2009 m. kovo 2 d. įsigaliojusios Viešųjų pirkimų įstatymo redakcijos kontekste. Šiose ribose teisėjų kolegija vertina pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą. Byloje nėra ginčo dėl atitinkamos rinkos ir prekės nustatymo.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas, yra nurodęs, jog Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas, kai nustatoma trijų aplinkybių visuma: 1) valstybės valdymo ar savivaldos institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra pagrįstos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu (žr., pvz., 2009 m. birželio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁸²²-762/2009). Nustačius, jog nėra bent vienos iš paminėtų aplinkybių, Sprendimas negalėtų būti pripažintas pažeidžiančiu Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Pareiškėjas Nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą ginčija tuo aspektu, kad, pasak pareiškėjo, Sprendimas atitiko vidaus sandorio požymius, apibrėžtus Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje ir Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje, todėl Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimai jam netaikytini, o Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis šiuo atveju nebuvo pažeistas.

Byloje nagrinėjamu atveju Sprendimo priėmimo metu galiojo Viešųjų pirkimų įstatymo redakcija, kurioje nebuvo numatyta šios bylos kontekste aktuali vadinamoji vidaus sandorių išimtis. Tačiau Nutarimo priėmimo metu galiojo 2010 m. kovo 2 d. Viešųjų pirkimų įstatymo redakcija, o Konkurencijos taryba pagrįstai Sprendimą vertino, inter alia, ir atitikties Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies nuostatoms (žr. Nutarimo konstatuojamąją dalį). Pagal nuo 2010 m. kovo 2 d. iki 2011 m. sausio 6 d. galiojusią (t. y. ginčijamo Nutarimo priėmimo metu) Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimai netaikomi pirkimams, jeigu perkančioji organizacija sudaro sutartį su atskirą juridinio asmens statusą turinčiu subjektu, kurį ji kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį ir kuriame ji yra vienintelė dalyvė (arba įgyvendina valstybės ar savivaldybės, kaip vienintelės dalyvės, teises ir pareigas), ir jeigu kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 procentų pardavimo pajamų gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti.

Iš nurodyto reguliavimo matyti, kad įstatymų leidėjas įtvirtino vidaus sandorių išimtį, kurios požymiai iš esmės atitinkaEuropos Sąjungos Teisingumo Teismo suformuotą doktriną vidaus sandorių srityje (žr., pvz., 1998 m. lapkričio 18 d. sprendimą Teckal, C-107/98, Rink. 1999, p. I-8121, taip pat 2005 m. sprendimą Stadt Halle, C-26/03, Rink. 2005, p. I-1), tik pirmiau minėtoje Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje tiksliau apibrėžiamas vienas iš tokio sandorio požymių, t. y. tiksliai nurodoma procentinė pardavimo pajamų, kurias subjektas gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti, išraiška.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad, vertinant viešojo administravimo subjekto veiksmus Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje numatyto draudimo požiūriu ir atitinkamam viešojo administravimo subjektui remiantis Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatyta išimtimi, šioje byloje analizuotina, ar viešojo administravimo subjektas iš tiesų atitinka Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatytus kriterijus. Teisėjų kolegija, vertindama Nutarimo argumentus dėl to, kad byloje tiriamu atveju Savivaldybei netaikytina Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta vidaus sandorio išimtis, pažymi, kad dėl pirmojo Viešųjų pirkimų įstatyme numatyto kriterijaus (perkančioji organizacija sudaro sutartį su atskirą juridinio asmens statusą turinčiu subjektu, kurį ji kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį ir kuriame ji yra vienintelė dalyvė (arba įgyvendina valstybės ar savivaldybės, kaip vienintelės dalyvės, teises ir pareigas) ginčo byloje nėra, Savivaldybė šį kriterijų tenkina.

Dėl antrojo Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtinto kriterijaus (kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 procentų pardavimo pajamų gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti) teisėjų kolegija pažymi, jog, siekiant nustatyti, ar šis kriterijus tenkinamas, visų pirma būtina aiškiai nustatyti, kiek pardavimo pajamų per paskutiniuosius finansinius metus iki atitinkamo sprendimo (nagrinėjamu atveju – Sprendimo) priėmimo kontroliuojamas ūkio subjektas (nagrinėjamu atveju – UAB „Grinda“) gavo iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos (nagrinėjamu atveju – Savivaldybės) poreikiams tenkinti ar funkcijoms atlikti.

Nagrinėjamos bylos atveju ginčijamame Nutarime Konkurencijos taryba konstatavo, kad Konkurencijos tarybos byloje esantys duomenys, kuriuos pateikė UAB „Grinda“, rodo, jog UAB „Grinda“ gaunamos pardavimo pajamos, susijusios su Savivaldybės priskirtų funkcijų atlikimu, nagrinėjamu laikotarpiu sudarė apie 80 procentų visų pardavimo pajamų, todėl Viešųjų pirkimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatyta išimtis netaikytina (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 200). Tuo tarpu pareiškėjas tiek teikdamas paaiškinimus Konkurencijos tarybai iki Nutarimo priėmimo (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 166–169), tiek skunde pirmosios instancijos teismui (b. l. 77) teikė duomenis, kuriais grindė teiginį, jog UAB „Grinda“ iš Savivaldybės poreikiams skirtos tenkinti veiklos gavo daugiau nei 90 procentų pajamų. Pirmosios instancijos teismui pareiškėjas ne tik pateikė pardavimo pajamų struktūros suvestines už 2007–2009 metus (b. l. 125–132), bet ir nurodytais metais pasirašytas sutartis ir PVM sąskaitas faktūras (t. II–XX).

Kadangi nauja Viešųjų pirkimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies redakcija įsigaliojo 2010 m. kovo 2 d., nagrinėjamu atveju turėtų būti įvertinta, ar 2009 metais UAB „Grinda“ ne mažiau kaip 90 procentų pardavimo pajamų gavo iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti.

Teisėjų kolegija pažymi, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje numatyti reikalavimai individualiam administraciniam aktui – individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas nustatytais faktais ir teisės aktų normomis (8 straipsnio 1 dalis). Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus. Konstatuotina, kad teismas turi (ir gali) vertinti, ar Konkurencijos taryba laikėsi procedūrinių taisyklių, ar visos išvados buvo motyvuotos, ar nebuvo iškraipytos faktinės aplinkybės, ar nebuvo padaryta akivaizdi vertinimo klaida, ar nebuvo piktnaudžiauta įgaliojimais (žr. mutatis mutandis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁵⁰²-34/2009).

Šioje byloje konstatuotina, kad reikalavimas Konkurencijos tarybai priimti motyvuotas išvadas reiškia būtinybę atsakovui pagrįsti savo išvadas objektyviais duomenimis, kurie nebūtų aiškiai paneigti kitais byloje esančiais įrodymais. Nagrinėjamu atveju Konkurencijos taryba Nutarime tik nurodė, jog byloje esantys duomenys, kuriuos pateikė UAB „Grinda“, rodo, kad UAB „Grinda“ gaunamos pardavimo pajamos, susijusios su Savivaldybės priskirtų funkcijų atlikimu, nagrinėjamu laikotarpiu sudarė apie 80 procentų visų pardavimo pajamų. Toks pats teiginys pateiktas apeliaciniame skunde.

Kaip matyti iš bylos medžiagos, šią išvadą Savivaldybė neigė Konkurencijos tarybos tyrimo metu, pateikdama paaiškinimus ir UAB „Grinda“ pažymą, kurioje nurodoma, kad UAB „Grinda“ daugiau nei 90 procentų pajamų yra iš veiklos, skirtos Savivaldybės poreikiams tenkinti (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b.l. 166–169), taip pat pirmosios instancijos teisme, pateikdama įrodymus, pagrindžiančius 90 procentų pajamų iš veiklos, skirtos Savivaldybės funkcijų realizavimui bei poreikių tenkinimui 2007–2009 metais, vykdymo. Šiuo pagrindu Savivaldybė pateikė 2007–2009 metų pasirašytų sutarčių ir PVM sąskaitų faktūrų kopijas (t. II–XX), taip pat UAB „Grinda“ pelno (nuostolių) ataskaitų nuorašus (b. l. 130–132), UAB „Grinda“ pardavimo pajamų struktūros suvestines už 2007–2009 metus (b. l. 126–129).

Iš byloje esančių UAB „Grinda“ pardavimo pajamų struktūros suvestinių už 2007–2009 metus (b. l. 126–129) matyti, kad minėtos įmonės pardavimo pajamos iš Vilniaus savivaldybei suteiktų paslaugų sudarė daugiau nei 90 proc. Šiuo aspektu teisėjų kolegija pažymi, kad pirmiau nurodytų duomenų Konkurencijos taryba nepaneigė, apsiribodama abstrakčiu konstatavimu, jog Konkurencijos tarybos duomenimis 90 procentų pajamų kriterijaus UAB „Grinda“ netenkino (b. l. 140), jokių papildomų įrodymų, kurie paneigtų Savivaldybės ir UAB „Grinda“ argumentus dėl antrojo kriterijaus (dėl 90 procentų pajamų kriterijaus), nėra.

Konkurencijos tarybos apeliaciniame skunde nurodo, kad įrodinėjimo pareiga nagrinėjamoje situacijoje kyla tam asmeniui, kuris siekia konkrečia išimtimi pasinaudoti (b.l. 165). Vis dėlto šiuo atveju reikšminga tai, kad Konkurencijos taryba, atlikdama tyrimą, turėjo vadovautis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (žr., pvz., 2004 m. gruodžio 13 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimą), ir ES pagrindinių teisių chartijoje (41 straipsnis) įtvirtintu atsakingo valdymo (gero administravimo) principu. Šis principas apima ir teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, asmens dalyvavimo priimant atitinkamus sprendimus, skaidrumo ir kitus reikalavimus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A¹⁴⁶-71/2011). Apeliaciniame skunde Konkurencijos taryba nurodė, kad Savivaldybė kartu su 2010 m. kovo 17 d. raštu nepateikė atitinkamus teiginius pagrindžiančių įrodymų. Vis dėlto Konkurencijos tarybai nustačius, kad trūksta tam tikrų duomenų arba esami duomenys nėra pakankamai, ji, siekdama užtikrinti objektyvų ir visapusišką bylos išnagrinėjimą, turi pareigą atkreipti subjekto dėmesį į tai, kad trūksta, nepakanka tam tikrus teiginius pagrindžiančių įrodymų, ir pasiūlyti jam tokius duomenis pateikti. To Konkurencijos taryba neatliko, laikydama, kad tyrimas šiuo aspektu yra pakankamai ir išsamus, bei tinkamai nereaguodama į Savivaldybės pateiktus paaiškinimus (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 166–169), tiesiog juos atmesdama kaip nepagrįstus, bet tokio apsisprendimo tinkamai nemotyvuodama.

Įvertinus Konkurencijos tarybos tyrimo byloje esančius įrodymus nėra pagrindo daryti išvadą, kad Konkurencijos taryba atliko visus veiksmus, būtinus įvertinant UAB „Grinda“ 90 procentų pajamų kriterijaus atitiktį. Teisėjų kolegija pažymi, kad bendro pobūdžio pareiga motyvuoti individualius administracinius aktus (nagrinėjamu atveju – Nutarimą) įpareigoja Konkurencijos tarybą pagrįsti, kokiais duomenimis remiantis daroma išvada apie 80 procentų gautų pajamų iš veiklos, susijusios su Savivaldybės priskirtų funkcijų atlikimu. Šios procentinės išraiškos Konkurencijos taryba nepagrindė, taip pat aiškiai ir nekvestionuodama byloje pateiktų Savivaldybės dokumentų, t. y. 2007–2009 metų pasirašytų sutarčių ir PVM sąskaitų faktūrų kopijų (t. II–XX), UAB „Grinda“ pelno (nuostolių) ataskaitų nuorašų (b. l. 130–132), UAB „Grinda“ pardavimo pajamų struktūros suvestinių už 2007–2009 metus (b. l. 126–129). Atsižvelgdama į išdėstytas bylos aplinkybes bei Savivaldybės byloje pateiktus įrodymus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad iš jų matyti, jog UAB „Grinda“ 2009 metais tenkino abu Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje (2010 m. kovo 2 d. redakcija) įtvirtintus kriterijus.

Dėl pirmiau išdėstytų priežasčių teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas paliktinas nepakeistu, o apeliacinis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 27 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

 

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius

Irmantas Jarukaitis

Romanas Klišauskas