Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Antano Ablingio, Romos Sabinos Alimienės (kolegijos pirmininkė) ir Irmanto Jarukaičio (pranešėjas),

sekretoriaujant Alinai Dokutovičienei,

dalyvaujant pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos atstovei J. O.,

atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos atstovei G. J.,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 18 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai (trečiasis suinteresuotas asmuo – asociacija Lietuvos antstolių rūmai) dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija (toliau – ir pareiškėjas, Ministerija) su skundu (b. l. 1-4) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba, KT) 2011 m. vasario 17 d. nutarimą Nr. 2S-5 (toliau – ir Nutarimas).

Pareiškėjas paaiškino, jog Taryba Nutarimu pripažino, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktas pažeidė Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir KĮ) 4 straipsnio reikalavimus (b. l. 6-9). Nurodė, jog Lietuvos Respublikos teisingumo ministras 2007 m. liepos 5 d. įsakymo 7P-37 3.2 punktu paskyrė Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikiančius antstolius: J. B., V. Č., M. D., D. M., G. P. ir B. P. perimančiais Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikusio antstolio G. M. nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas pinigines lėšas ar turtą, perimtą, bet nepanaudotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą (Konkurencijos tarybos byla Nr. 08/11/2/1/01/25/003, b. l. 6). Lietuvos Respublikos teisingumo ministras 2007 m. liepos 16 d. įsakymo 7P-44 1.1 punktu paskyrė Vilniaus miesto 3-ojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų veiklos teritorijoje veikiančius antstolius D. Š. ir R. V. perimančiais Vilniaus 3-ojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų teritorijoje veikusios antstolės A. L. nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas pinigines lėšas ar turtą, perimtą, bet nepanaudotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą (Konkurencijos tarybos byla Nr. 08/11/2/1/01/25/003, b. l. 7).

Pareiškėjas pažymėjo, kad ginčijami įsakymų punktai buvo priimti vadovaujantis Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. liepos 8 d. įsakymu Nr. 202 patvirtintos Vykdomųjų bylų ir kitų dokumentų, neišmokėtų išieškotų piniginių lėšų ar turto, perimto, bet neperduoto išieškotojui, antstolio archyvo perdavimo pasibaigus antstolio įgaliojimams tvarkos (toliau – ir Tvarka) 3, 4 punktais, dėl kurių atitikimo KĮ 4 straipsniui pasisakė Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. kovo 20 d. nutartyje, kurioje buvo konstatuota, kad teismas pagrindų, jog Tvarkos 3 punktas galėtų prieštarauti KĮ 4 straipsniui, nenustatė. Pabrėžė, jog antstolis – valstybės įgaliotas asmuo, kuriam valstybė suteikia teisę vykdyti tam tikras funkcijas vykdymo srityje, reguliuoja jų skaičių, nustato veiklos teritorijas (Lietuvos Respublikos antstolių įstatymo (toliau – ir AĮ) 2 str. 2, 3 d.), todėl antstoliai negali būti prilyginami ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą ir turintiems galimybę laisvai be apribojimų konkuruoti rinkoje. Kadangi teisingumo ministras nustato ne tik antstolių skaičių kiekvienoje veiklos teritorijoje, bet ir įkainius už vykdomųjų dokumentų vykdymą, taip pat vykdo antstolių veiklos organizavimo ir kontrolės funkcijas, todėl jų konkurencija yra ribojama. Nurodė, jog teisingumo ministras, kuris yra atsakingas už antstolių veiklos kontrolę, turi diskrecijos teisę nustatyti, kam turi būti perduodamos vykdomosios bylos pasibaigus antstolio įgaliojimams tam, kad jos būtų kuo greičiau ir efektyviau įvykdytos, nors ši teisė ir nėra absoliuti. Paaiškino, jog teisingumo ministro paskirti perimantys antstoliai 2007 m. gegužės 31 d. turėjo nuo 59 iki 4 684 nebaigtų vykdomųjų bylų, o kitų antstolių vykdomų vykdomųjų bylų skaičius buvo nuo 6 789 iki 10 624, todėl jie buvo paskirti perimančiais antstoliais. Vykdomų vykdomųjų bylų skaičius yra objektyvus antstolio veiklos efektyvumo kriterijus, tačiau teigti, kad vykdomų vykdomųjų bylų skaičius lemia antstolio pajamas, todėl iškreipia tarpusavio antstolių konkurenciją, negalima. Pabrėžė, jog didelę reikšmę antstolių darbe turi veiklos rizika, nes antstolis, kuris neturi teisės atsisakyti priimti vykdomąjį dokumentą, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus, nežino pelninga ar nuostolinga bus vykdomoji byla. Vykdymo išlaidų dydžiai tam tikrais atvejais nustatyti neįvertinant antstolio darbo laiko ir sąnaudų, nurodant procentą nuo išieškotos sumos, todėl, net ir perdavus bylas visiems veikiantiems toje teritorijoje antstoliams, užtikrinti vienodas konkurencijos sąlygas neįmanoma, nes vieniems jos galės atnešti pelno, o kiti gali patirti nuostolius. AĮ 12 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad, pasibaigus antstolio įgaliojimams, vykdomosios bylos ir kiti dokumentai, neišmokėtos išieškotos piniginės lėšos ar turtas, perimtas, bet neperduotas išieškotojui, teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodami kitam antstoliui (antstoliams), o antstolio archyvas teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodamas Lietuvos antstolių rūmams. Paaiškino, jog, teisingumo ministrui paskyrus perimančiuosius antstolius, Lietuvos antstolių rūmai sprendžia klausimą dėl paskirstymo kvotų, vykdomųjų bylų kiekio. Šiuo atveju KĮ 4 straipsnio negalima taikyti tiesiogiai. Pareiškėjo nuomone, atsakovas neįvertino, jog vykdomųjų bylų perdavimas yra civilinio proceso dalis, o teisingumo ministras turi pareigą vykdyti viešojo administravimo funkcijas.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į skundą (b. l. 14-21) prašė bylą nutraukti, o jei teismas nuspręstų, kad bylos nutraukti nėra pagrindo, skundą atmesti kaip nepagrįstą. Paaiškino, kad KĮ 4 straipsnio reikalavimai taikomi bet kokiems viešojo administravimo sprendimams, kuriais daroma įtaka ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos sąlygoms. Antstolių veiklos, vykdant vykdomuosius dokumentus, reglamentavimas yra pateiktas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir LR CPK) ir teisingumo ministro 2005 m. spalio 27 d. įsakymu Nr. 1R-352 patvirtintoje Sprendimų vykdymo instrukcijoje (toliau – ir Instrukcija). Antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus susidaro tam tikro dydžio vykdymo išlaidos, kurias apmoka išieškotojas, o vėliau jos išieškomos iš skolininko. Be to, antstolis už savo paties ir savo darbuotojų padarytą žalą atsako įstatymų nustatyta tvarka ir antstoliai privalo drausti savo civilinę atsakomybę už žalą, padarytą atliekant antstolio funkcijas neteisėtais antstolio, jo atstovo, padėjėjo ar antstolio darbuotojo veiksmais. Antstolio paslaugos yra atlygintinės paslaugos, kurias antstoliai teikia išieškotojams, siekiantiems jų naudai išduoto vykdomojo dokumento įvykdymo, ir patys antstoliai prisiima atitinkamą riziką dėl galimos dėl jų veiksmų padarytos žalos. Tai patvirtina, kad tokia antstolių profesinė veikla prilygintina antstolių teikiamoms paslaugoms kaip ūkinei veiklai KĮ 3 straipsnio 1 dalies prasme, todėl atitinkamai ir antstoliai laikytini ūkio subjektais KĮ 3 straipsnio 4 dalies prasme.

Pažymėjo, jog antstolių veikla pasireiškia savarankišku paslaugų teikimu asmenims (išieškotojams), tenkinant atitinkamą jų poreikį, bei prisiimant su tuo susijusią atsakomybę. Tokie veiklos sąlygos ir ribojimai, taikomi antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus, savo esme nesiskiria nuo įvairių įstatymuose įtvirtintų sąlygų ir ribojimų, kurie taikomi teikiant ir įvairias kitas paslaugas ar prekes. Vien tik ta aplinkybė, jog antstolių veiklai yra keliami didesni reikalavimai ir yra nustatyti santykinai didesni veiklos ribojimai, nėra kriterijus antstolius ir jų teikiamas vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas atriboti nuo kitų reguliuojamų profesijų ar veiklų, tokiu pagrindu darant išvadą, jog antstolių veikla nėra ūkinė veikla. Antstoliai, teikdami vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas, vykdo ūkinę veiklą, jie už šios veiklos vykdymą gauna atlyginimą (vykdymo išlaidas), kurį sumoka arba išieškotojas, arba jis išieškomas iš skolininko. Šią veiklą antstoliai vykdo savarankiškai ir atsako už vykdant šią veiklą padarytą žalą kitiems asmenims. Be to, jie patys prisiima ir finansinę šios veiklos riziką, nes patirtos ir neatlygintos išlaidos nėra kompensuojamos ar atlyginamos iš kokių nors kitų šaltinių, kas iš esmės reiškia, kad finansinės antstolio pajamos iš vykdomųjų dokumentų vykdymo veiklos iš esmės yra priklausomos nuo to, kiek tokių paslaugų ir kaip veiksmingai jų yra suteikiama išieškotojams. Atitinkamai, antstoliai turi ir finansinį suinteresuotumą vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla. Be vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugų antstoliai taip pat gali teikti ir kitas paslaugas (konsultacijas, faktų konstatavimo, dokumentų įteikimo), atlyginimas už kurias priklauso išimtinai nuo antstolio ir jo kliento susitarimo, tai reiškia, kad siūlydami ir teikdami šias papildomas paslaugas antstoliai vykdo ūkinę veiklą, todėl juos galima laikyti ūkio subjektais.

Pabrėžė, jog išieškotojų pasirinkimo lemtas vykdomųjų bylų perdavimas konkretiems antstoliams užtikrintų vienodas sąžiningos konkurencijos sąlygas antstoliams teikiant savo paslaugas. Teisingumo ministro įsakymais perdavus vykdomas bylas tik kai kuriems atskiriems antstoliams, buvo ne tik nesudaryta galimybė visiems antstoliams gauti vykdymo bylas, atsižvelgus į išieškotojų pasirinkimą, tačiau apskritai apribota dalies antstolių galimybė savo paslaugas pasiūlyti įsakymais perduotų vykdomų bylų išieškotojams, tokiu būdu pažeidus KĮ 4 straipsnio reikalavimus. Nurodė, jog antstoliai tarpusavyje gali konkuruoti savo teikiamų paslaugų kokybe ir profesionalumu, todėl nedidelis bylų skaičius nebūtinai gali reikšti, jog mažai bylų turinčiam antstoliui perdavus vykdomas bylas bus tinkamai užtikrintas vykdomųjų dokumentų vykdymas. KĮ 17 straipsnio 4 dalis yra taikoma tik ūkio subjektų atliekamiems nesąžiningos konkurencijos veiksmams, kurie yra numatyti KĮ 16 straipsnyje, o tyrimas dėl teisingumo ministro įsakymų buvo atliekamas KĮ 4 straipsnio pagrindu ir buvo tiriami ne ūkio subjekto, bet viešojo administravimo subjekto sprendimai – teisingumo ministro įsakymai. Be to, KT nuomone, pareiškėjas paduodamas savo skundą teismui praleido skundo padavimo terminą, todėl byla turėtų būti nutraukta.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. gegužės 18 d. sprendimu (b. l. 33-38) nutarė pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos skundą patenkinti ir panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimą Nr. 2S-5.

Teismas pažymėjo, jog antstolis – valstybės įgaliotas asmuo, kuriam valstybė suteikia vykdyti tam tikras funkcijas vykdymo srityje, reguliuoja jų skaičių, nustato veiklos teritorijas (AĮ 2 str. 2, 3 d.). Todėl antstoliai negali būti prilyginami ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą ir turintiems galimybę laisvai be apribojimų konkuruoti rinkoje. Antstolių veikla reglamentuota įstatymais ir teisingumo ministro įsakymais. Antstolių konkurencija yra ribojama, nes teisingumo ministras nustato ne tik jų skaičių kiekvienoje veiklos teritorijoje, bet ir nustato įkainius už vykdomųjų dokumentų vykdymą, todėl teisingumo ministras, kuris yra atsakingas už antstolių priežiūrą, turi visišką diskrecijos teisę nustatyti, kam turi būti perduodamos vykdomosios bylos tam, kad jos būtų kuo greičiau ir efektyviau įvykdytos.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, jog antstolių profesinei veiklai yra taikomi atitinkami įstatymuose numatyti veiklos ribojimai, įskaitant susijusius su vykdymo išlaidų dydžio nustatymu, antstolių gaunamu atlyginimo už šių paslaugų teikimą nustatymu, jų veiklos teritorijų vykdant vykdomuosius dokumentus ribojimu, todėl atsakovas nepagrįstai teigia, kad antstolio veikla pasireiškia savarankišku paslaugų teikimu asmenims (išieškotojams), tenkinant atitinkamą jų poreikį bei prisiimant su tuo susijusią atsakomybę. Teismas pažymėjo, jog nepagrįsti atsakovo argumentai, kad veiklos sąlygos ir ribojimai, taikomi antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus, savo esme nesiskiria nuo įvairių įstatymuose įtvirtintų sąlygų ir ribojimų, kurie taikomi teikiant ir įvairias kitas paslaugas ar prekes. Nurodė, jog pareiškėjas pagrįstai teigia, kad antstolių konkurencija yra ribojama, nes teisingumo ministras nustato ne tik jų skaičių kiekvienoje veiklos teritorijoje, bet ir nustato įkainius už vykdomųjų dokumentų vykdymą, taip pat vykdo antstolių veiklos organizavimo ir kontrolės funkcijas. Teisingumo ministras, kuris yra atsakingas už antstolių veiklos kontrolę, turi diskrecijos teisę nustatyti, kam turi būti perduodamos vykdomosios bylos pasibaigus antstolio įgaliojimams tam, kad jos būtų kuo greičiau ir efektyviau įvykdytos, nors ši teisė ir nėra absoliuti. Antstoliai vykdo tokias funkcijas, kurių vykdymą valstybė privalo užtikrinti. Šių funkcijų vykdymo užtikrinimas – viešasis interesas. Pabrėžė, jog antstoliai nėra valstybės (ar savivaldybės) tarnautojai ir verčiasi savarankiška profesine (privačia) veikla, tačiau jų funkcijas, kitą veiklą bei įgaliojimus apibrėžia įstatymai. AĮ 12 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad pasibaigus antstolio įgaliojimams, vykdomosios bylos ir kiti dokumentai, neišmokėtos išieškotos piniginės lėšos ar turtas, perimtas, bet neperduotas išieškotojui, teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodami kitam antstoliui (antstoliams), o antstolio archyvas teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodamas Lietuvos antstolių rūmams. Lietuvos antstolių rūmai privalo užtikrinti, kad būtų atlikti šioje dalyje nurodyti veiksmai ir įforminta antstolio darbuotojų darbo teisinių santykių pabaiga. Vadovaudamiesi Tvarkos 5 punktu, Lietuvos antstolių rūmai privalo ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo įsakymo gavimo dienos organizuoti nebaigtų vykdomųjų bylų ir kitų dokumentų, neišmokėtų išieškotų piniginių lėšų ir turto, perimto, bet neperduoto išieškotojui, bei antstolio archyvo perdavimą. Taigi teisingumo ministrui paskyrus perimančiuosius antstolius, Lietuvos antstolių rūmai sprendžia klausimą dėl paskirstymo kvotų, vykdomųjų bylų kiekio.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, jog Tvarkos 4 punkto antrojo sakinio formuluotės savaime nėra skirtos užtikrinti išieškotojų teisę pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumą ir sąžiningą konkurenciją. Jų paskirtis yra įtvirtinti teisingumo ministro kompetenciją skirti perimantįjį antstolį (antstolius) pasibaigus antstolio įgaliojimams, taip pat nustatyti, kokioje teritorijoje aptarnaujantis antstolis skiriamas perimančiuoju antstoliu. Tvarkos 4 punkto antrajame sakinyje įtvirtinta teisės norma išieškotojų teisės pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumo ir sąžiningos konkurencijos savaime nei užtikrina, nei riboja (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. kovo 20 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I⁵⁷⁵-10/2009). Teismas pabrėžė, jog pagal AĮ 18 straipsnio 2 dalį antstolio (antstolių) kontora nėra civilinių teisinių santykių, įskaitant ūkinę komercinę veiklą, subjektas. Vertinant antstolių veiklą konkurencijos teisės prasme ir atsižvelgus į nurodytą konkurencijos teisės taikymo ir aiškinimo praktiką, yra akivaizdu, jog antstoliai, atsižvelgus į AĮ, LR CPK bei Instrukcijoje nustatytas sąlygas, ribojimus ir reikalavimus, teikdami vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas, nevykdo ūkinės veiklos KĮ prasme. Vykdomųjų bylų perdavimas yra civilinio proceso dalis. Todėl, atsižvelgdamas į tai, kad vykdomųjų bylų perdavimas yra civilinio proceso dalis, be to, teisingumo ministras turi pareigą vykdyti viešojo administravimo funkcijas, teismas darė išvadą, kad nėra pagrindo konstatuoti, jog ginčijamo įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktu ir įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktu paskirti konkretūs perimantys antstoliai buvo privilegijuoti kitų atitinkamose rinkose veikiančių antstolių atžvilgiu, pastaruosius kartu diskriminuojant.

III.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba apeliaciniu skundu (b. l. 41-48) prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir bylą nutraukti, tuo atveju, jei teismas nuspręstų, kad bylos nutraukti nėra pagrindo, prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – atmesti pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą.

Apeliaciniame skunde nurodoma, jog KĮ 4 straipsnio reikalavimai taikomi bet kokiems viešojo administravimo sprendimams, kuriais daroma įtaka ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos sąlygoms. Pagal KĮ 3 straipsnio 1 dalį ūkine veikla laikoma visokia gamybinė, profesinė veikla, susijusi su prekių pirkimu ar pardavimu, išskyrus, kai fiziniai asmenys prekę įsigyja asmeniniams ir namų ūkio poreikiams tenkinti. Pagal šio straipsnio 2 dalį preke laikomas kiekvienas pirkimo ar pardavimo objektas, įskaitant visų rūšių paslaugas, darbus, teises ar vertybinius popierius. Pirkimu ar pardavimu laikomas prekės perleidimas ar įsigijimas pagal pirkimo-pardavimo, tiekimo, rangos sutartis ar kitus sandorius. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo subjektai laikomi ūkio subjektais, jeigu jie vykdo ūkinę veiklą. Taigi ūkio subjekto sąvoka yra neatsiejama nuo ūkinės veiklos sąvokos, t. y. ūkio subjektu laikomi visi subjektai, kurie vykdo ūkinę veiklą. Todėl atsakovas daro išvadą, jog ūkinės veiklos ir ūkio subjekto sąvokos lemia, kad vertinant, ar konkreti veikla ir subjektas yra ūkio subjekto vykdoma ūkinė veikla, vadovaujamasi funkciniu požiūriu, t. y. ar konkreti veikla laikytina ūkine veikla priklauso ne nuo to, kokia atitinkamos veiklos teisinė prigimtis, tačiau nuo to, ar tokia veikla pasireiškia prekių ar paslaugų siūlymu ar pardavimu kitiems asmenimis. Pabrėžė, kad antstolių veikla, net jei ji yra reglamentuojama įstatymais ir turi tam tikrą tikslinę įstatymuose numatytą paskirtį (vykdyti teismo sprendimus ir kitus vykdytinus dokumentus) bei yra iki tam tikro lygio valstybės kontroliuojama, gali būti laikoma ūkine veikla, jei ji pasireiškia atitinkamų paslaugų teikimu asmenims. Nurodo, kad siekiant įvertinti, ar antstolių vykdoma veikla laikytina ūkine veikla, reikia atsižvelgti būtent į tai, ar ji pasireiškia paslaugų teikimu asmenims.

Pabrėžia, jog antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus susidaro tam tikro dydžio vykdymo išlaidos. Pagal LR CPK 609, 610 straipsnius vykdymo išlaidas sudaro vykdomosios bylos administravimo būtinos ir papildomos išlaidos bei atlygis antstoliui už įstatymų nustatytų vykdomųjų dokumentų vykdymą, faktinių aplinkybių konstatavimą teismo pavedimu, dokumentų perdavimą ir įteikimą teismo pavedimu. Vykdymo išlaidų dydį, jo apskaičiavimo ir apmokėjimo tvarką nustato Instrukcija. Vykdymo išlaidas apmoka išieškotojas, o vėliau jos išieškomos iš skolininko. Konkretūs įvairių atskirų antstolio atliekamų vykdymo veiksmų vykdymo išlaidų dydžiai yra nustatyti Instrukcijoje. Pabrėžia, jog, vadovaujantis AĮ 16 ir 17 straipsniais, antstolis už savo paties ir savo darbuotojų padarytą žalą atsako įstatymų nustatyta tvarka ir antstoliai privalo drausti savo civilinę atsakomybę už žalą, padarytą atliekant antstolio funkcijas neteisėtais antstolio, jo atstovo, padėjėjo ar antstolio darbuotojo veiksmais. Nurodo, jog veikla, susijusi su vykdomųjų dokumentų vykdymu, yra atlygintinės paslaugos, kurias antstoliai teikia išieškotojams, siekiantiems jų naudai išduoto vykdomojo dokumento įvykdymo, ir patys antstoliai prisiima atitinkamą riziką dėl galimos dėl jų veiksmų padarytos žalos. Todėl tokia antstolių profesinė veikla prilygintina antstolių teikiamoms paslaugoms kaip ūkinei veiklai KĮ 3 straipsnio 1 dalies prasme ir antstoliai laikytini ūkio subjektais KĮ 3 straipsnio 4 dalies prasme.

Pažymi, jog tai, kad antstolių profesinei veiklai yra taikomi atitinkami įstatymuose numatyti veiklos ribojimai, įskaitant susijusius su vykdymo išlaidų dydžio nustatymu, antstolių gaunamu atlyginimo už šių paslaugų teikimą nustatymu, jų veiklos teritorijų vykdant vykdomuosius dokumentus ribojimu, nepaneigia to, kad ši veikla pasireiškia savarankišku paslaugų teikimu asmenims (išieškotojams), tenkinant atitinkamą jų poreikį, bei prisiimant su tuo susijusią atsakomybę. Pabrėžia, kad tokie veiklos sąlygos ir ribojimai, taikomi antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus, savo esme nesiskiria nuo įvairių įstatymuose įtvirtintų sąlygų ir ribojimų, kurie taikomi teikiant ir įvairias kitas paslaugas ar prekes, pvz., įstatymuose numatytos auditorių teikiamų paslaugų sąlygos ir ribojimai, šilumos ir kitokios energijos teikimo, elektroniniais ryšiais teikiamų paslaugų valstybinis reguliavimas ir atitinkamų reikalavimų bei ribojimų reglamentavimas, įskaitant kainų reguliavimą, teisės aktuose. Todėl vien tik ta aplinkybė, jog antstolių veiklai yra keliami didesni reikalavimai ir yra nustatyti santykinai didesni veiklos ribojimai, nėra savaiminis kriterijus antstolius ir jų teikiamas vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas atriboti nuo kitų reguliuojamų profesijų ar veiklų, tokiu pagrindu darant išvadą, jog antstolių veikla nėra ūkinė veikla. Remiasi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2008 m. sausio 7 d. nutarimu byloje Nr. 44/06 ir pažymi, kad šio Konstitucinio Teismo nutarimo matyti, jog antstolio profesija šiuo požiūriu iš esmės nesiskiria nuo kitų valstybės kontroliuojamų profesijų. Nurodo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat iš esmės laikosi nuomonės, kad ūkio subjektu vykdančiu ūkinę veiklą laikomi bet kokie subjektai, kurie užsiima ūkine veikla, siūlydami tam tikras prekes ar paslaugas, nepriklausomai nuo jų teisinės formos, ar jų finansavimo būdo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁵⁵-45/2008, 2008 m. lapkričio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A³⁹-1939/2008). Atsakovas nurodo, jog Teisingumo Teismas savo praktikoje taip pat pabrėžia, kad ūkio subjektu laikytinas bet koks ekonominę veiklą vykdantis subjektas, neatsižvelgiant į jo teisinį statusą ar jo finansavimo būdus (1991 m. balandžio 23 d. sprendimas Nr. C-41/90 (Hofner ir Elser), 21 punktas; 1995 m. lapkričio 16 d. sprendimas Nr. C-244/94 (Fėdėration francaise des sociėtės d'assurances ir kiti), 14 punktas; 1997 m. gruodžio 11 d. sprendimas Nr. C-55/96 Ųob Centre coop. ari), 21 punktas; 2004 m. kovo 16 d. sprendimas Nr. C-264/01, C-306/01, C-354/01 ir C-355/01 (AOK-Bundesverband ir kiti.), 46 punktas), 2002 m. vasario 19 d. sprendimas Nr. C-309/99 (J. C. J. JVouters, J. W. Savelbergh ir Price JVaterhouse Belastingadviseurs BV v Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, 48-49 punktai).

Pažymi, jog antstoliai, teikdami vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas, vykdo ūkinę veiklą KĮ prasme. Tai patvirtina tai, kad jie už šios veiklos vykdymą gauna atlyginimą (vykdymo išlaidas), kurį sumoka arba išieškotojas, arba jis išieškomas iš skolininko. Šią veiklą antstoliai vykdo savarankiškai ir atsako už vykdant šią veiklą padarytą žalą kitiems asmenims. Be to, antstoliai patys prisiima ir finansinę šios veiklos riziką, nes patirtos ir neatlygintos išlaidos nėra kompensuojamos ar atlyginamos iš kokių nors kitų šaltinių. Antstoliai turi ir finansinį suinteresuotumą vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla. Šią aplinkybę ypač patvirtina, kad AĮ 21 straipsnio 5 dalis, kurioje nurodyta, kad vykdymo išlaidos grindžiamos ekonominiais skaičiavimais; vykdomosios bylos administravimo išlaidos turi atitikti antstolio ir jo darbuotojų patirtas sąnaudas (materialines ir laiko) vykdymo veiksmams atlikti, o atlygis antstoliui turi užtikrinti pagrįstą investicijų grąžą, galimybę sukurti tinkamas klientų aptarnavimo sąlygas ir įdarbinti reikalingus darbuotojus. Pabrėžia, jog tai, kad antstolių veiklą vykdant vykdomuosius dokumentus yra ūkinė veikla KĮ prasme, iš esmės patvirtina ir tai, jog tokios pačios pozicijos laikosi ir patys antstoliai. Tai matyti iš KT pateikto Lietuvos antstolių rūmų 2007 m. gruodžio 12 d. pareiškimo (KT tyrimo bylos, l. 1-5), kuriame nurodyta, kad vykdymo procese galioja principas, jog išieškotojas renkasi tam tikroje veiklos teritorijoje vykdantį antstolį, o antstoliai jiems priskirtose veiklos teritorijose veikia konkurencinėmis sąlygomis, t. y. varžosi dėl gaunamų vykdomųjų dokumentų skaičiaus.

Nurodo, jog antstoliai taip pat gali teikti ir kitas paslaugas (teisines konsultacijas, turto saugojimas (administravimas) vykdymo procese, faktų konstatavimą, dokumentų įteikimo, tarpininkavimas vykdant turtines prievoles ir pan.), atlyginimas už kurias priklauso išimtinai nuo antstolio ir jo kliento susitarimo. Taigi siūlydami ir teikdami šias papildomas paslaugas antstoliai akivaizdžiai vykdo ūkinę veiklą, bei konkuruoja ne tik tarpusavyje bet ir su kitais asmenimis inter alia ir savo paslaugų kainomis, kas savaime neleidžia apskritai paneigti galimybės jų laikyti ūkio subjektais KĮ prasme. Paaiškina, jog KĮ 4 straipsnyje yra įtvirtinta pareiga viešojo administravimo subjektams priimant sprendimus, susijusius su antstolių vykdoma ūkine veikla, užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę ir savo sprendimais nesudaryti jiems skirtingų konkurencijos sąlygų. Vienintelė šios pareigos išimtis yra susijusi su kitų įstatymų reikalavimų vykdymu. Pabrėžia, jog nebuvo nustatyta ir pareiškėjas savo skunde nenurodė jokio įstatymo, kurio vykdymas lemtų būtinybę apriboti dalies antstolių galimybes pasiūlyti savo vykdymo paslaugas naujiems klientams, bent pretenduojant perimti perduodamas vykdymo bylas. Pastebėjo, kad net ir Perdavimo tvarkoje nėra jokių nuostatų, lemiančių konkurencijos tarp antstolių apribojimo galimybę vykdymo bylų perdavimo atveju. Pažymi, jog, įvertintus teismo sprendime nurodytas LR CPK ir AĮ nuostatas, nėra pagrindo daryti išvadą, kad dėl jų teisingumo ministro Įsakymuose privalėjo būti tokios nuostatos, kuriomis, sudarant nevienodas konkurencijos sąlygas, būtų perduotos vykdymo bylos tik kai kuriems antstoliams. Šią išvadą akivaizdžiai patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 20 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I⁵⁷⁵-10/2009.

KT nurodo, jog pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nepagrįstas, nes buvo priimtas, pažeidus Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) reikalavimus, t. y. byla buvo išnagrinėta nepaisant to, kad pareiškėjas pateikė skundą praleidęs KT Nutarimo apskundimo terminą ir nebuvo pateiktas bei tenkintas prašymas atnaujinti šį terminą. Paaiškina, jog KĮ 38 straipsnio 2 dalyje yra nurodyta, kad skundas dėl KT nutarimo paduodamas raštu ne vėliau kaip per 20 dienų nuo nutarimo įteikimo dienos arba jo rezoliucinės dalies paskelbimo „Valstybės žiniose”. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką 20 dienų terminas pradedamas skaičiuoti nuo ankstesnės aplinkybės, kuriai įvykus, pareiškėjas turėjo galimybę sužinoti apie priimtą nutarimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS⁶³-483/2008, 2008 m. gruodžio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A²³-676/2008). Šiuo atveju KT Nutarimo rezoliucinė dalis buvo paskelbta 2011 m. vasario 23 d. (Informaciniai pranešimai, 2011, Nr. 15-116), o pareiškėjas Nutarimą gavo 2011 m. vasario 19 d. Todėl mano, kad Nutarimo apskundimo terminas prasidėjo nuo ankstesnio įvykio, t. y. nuo Nutarimo įteikimo pareiškėjui dienos ir turėjo pasibaigti 2011 m. kovo 11 d. Kadangi 2011 m. kovo 11 d. – 2011 m. kovo 13 d. buvo ne darbo dienos, vadovaujantis ABTĮ 66 straipsnio 4 dalimi paskutine skundo padavimo diena laikytina 2011 m. kovo 14 d. Tuo tarpu Teisingumo ministerijos skundas teismui buvo pateiktas ne anksčiau kaip 2011 m. kovo 15 d. Taigi pareiškėjo skundas buvo paduotas praleidus Nutarimo apskundimo terminą. Šios aplinkybės pagal ABTĮ 101 straipsnio 6 punktą sudaro pagrindą bylą pagal pareiškėjo skundą nutraukti.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 52-54) prašo atsakovo apeliacinio skundo netenkinti. Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodoma, jog atsakovas neišreiškė savo pozicijos dėl to, kaip reikėtų atsakovui įgyvendinant priskirtas funkcijas antstolių veiklos srityje užtikrinant konkurenciją tarp antstolių vienam iš kurių pasibaigė įgaliojimai. Pastebi, kad atsakovas nenurodo jokio teisinio pagrindo arba nacionalinių ar tarptautinių teismų praktikos, pagal kurią antstolio veikla turėtų būti laikoma ūkine komercine veikla konkurencijos teisės prasme ir negalėtų būti ribojama. Apeliaciniame skunde minimos teismų nutartys dėl kitų profesijų, kurių atstovams valstybė deleguoja tam tikras funkcijas veiklos (auditoriai, advokatai), tačiau nagrinėjamos bylos faktinės aplinkybės nėra identiškos ir negali būti vertinamos vienodai. Be to, apeliaciniame skunde nėra nurodyta, koks vykdomųjų bylų paskirstymas būtų laikomas užtikrinančiu sąžiningą konkurenciją. Atsakovo Nutarime nurodoma, kad sąžininga konkurencija galimai būtų užtikrinta, jeigu teisingumo ministras būtų atsižvelgęs į išieškotojų valią (pagal CPK 629 str. 1 p., 631 str. 1 p.). Tačiau sunkiai įsivaizduojama situacija, kai teisingumo ministras spręsdamas klausimą dėl perimančiojo antstolio paskyrimo galėtų visais atvejais užtikrinti išieškotojų valios įgyvendinimą. Pažymi, jog teisingumo ministras priėmė ginčijamus aktus vadovaujantis teisingumo ministro 2002 m. liepos 8 d. įsakymu Nr. 202 patvirtinta Vykdomųjų bylų ir kitų dokumentų, neišmokėtų išieškotų piniginių lėšų ar turto, perimto, bet neperduoto išieškotojui, antstolio archyvo perdavimo pasibaigus antstolio įgaliojimams tvarkos (toliau – ir Tvarka) 3, 4 punktais, dėl kurių atitikimo KĮ 4 straipsniui pasisakė Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. kovo 20 d. nutartyje (administracinė byla Nr. I⁵⁷⁵-10/2009). Minėtoje nutartyje pažymėta, kad pagrindų, dėl kurių Tvarkos 3 punktas galėtų prieštarauti KĮ 4 straipsniui nenustatyta, todėl jam ir neprieštarauja, pažymėjo, jog Tvarkos 4 punkto 2 sakinio paskirtis nėra užtikrinti išieškotojų teisę pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumą ir sąžiningą konkurenciją, ši norma išieškotojų teisės pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumo ir sąžiningos konkurencijos savaime nei užtikrina, nei riboja; individualią bylą administraciniam teismui tenka pareiga įvertinti, ar taikant Tvarkos 3 ir 4 punktus nebuvo pažeisti kiti teisės aktai ir teisės principai.

Nurodo, jog ABTĮ 5 straipsnio 1 dalis ir 33 straipsnio 1 dalis numato kiekvieno asmens teisę nustatyta tvarka kreiptis į teismą. KĮ 38 straipsnio 2 dalis nustato 20 d. terminą atsakovo sprendimo apskundimui, kuris turėtų būti skaičiuojamas arba nuo sprendimo įteikimo, arba nuo sprendimo rezoliucinės dalies paskelbimo „Valstybės žinių” priede „Informaciniai pranešimai”. Konstitucinis Teismas akcentavo, kad įstatymai turi aukščiausią teisinę galią, poįstatyminiais aktais turėtų būti realizuojamos įstatymo normos ir nei poįstatyminiai teisės aktai, nei teismų praktika negali keisti pačių įstatymų ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų (Konstitucinio Teismo 1994 m. sausio 19 d. nutarimas byloje Nr. 4/93, 1998 m. gegužės 16 d. nutarimas byloje Nr. 18/97). Taigi, darytina išvada, kad skundas dėl atsakovo sprendimo buvo paduotas teismui nepraleidžiant KĮ 38 straipsnio 2 dalyje nustatytų terminų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo asociacija Lietuvos antstolių rūmai atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 56-58) prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį ir priimti naują sprendimą – atmesti Ministerijos skundą kaip nepagrįstą. Trečiasis suinteresuotas asmuo palaiko KT apeliaciniame skunde pateiktus motyvus. Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodoma, jog, vertinant, ar konkreti veikla ir subjektas yra ūkio subjekto vykdoma ūkinė veikla, turėtų būti vadovaujamasi ne vien veiklos teisine prigimtimi ir jos reglamentavimu, bet ir atsižvelgiama į tai, ar tokia veikla pasireiškia prekių ar paslaugų siūlymu, jų pardavimu kitiems asmenims. Pažymi, jog priverstinio vykdymo proceso metu antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus ir atliekant valstybės jiems deleguotas funkcijas susidaro vykdymo išlaidos. Vykdymo išlaidų dydį, jų apskaičiavimo ir apmokėjimo tvarką nustato Instrukcija ir vykdymo išlaidos išieškomos iš skolininko. Pažymi, jog išieškotojas, pateikdamas vykdomąjį dokumentą vykdymui, siekia jo naudai išduoto vykdomojo dokumento įvykdymo. Todėl darytina išvada, jog antstolis išieškotojams teikia atlygintines paslaugas. Pabrėžia, jog AĮ 17 straipsnis numato pareigą antstoliams apdrausti profesinę civilinę atsakomybę už žalą, padarytą atliekant antstolio funkcijas neteisėtais antstolio, jo atstovo, padėjėjo ar antstolio darbuotojo veiksmais. Taigi antstoliai patys prisiima riziką dėl galimai jų veiksmais padarytos žalos. Nurodo, jog antstolių veikla nėra vienintelė sritis, kuriai valstybė taiko tam tikrus apribojimus, reglamentuoja veiklą bei įkainius. Pabrėžia, kad išvadą, jog antstoliai vykdo ūkinę veiklą KĮ prasme, patvirtina tai, kad jie iš šios veiklos gauna pajamas (vykdymo išlaidas), kurias apmoka išieškotojas arba jos yra išieškomos iš skolininko.

Paaiškina, jog teikiant AĮ 21 straipsnio 2 dalyje išvardintas paslaugas nėra ribojami antstolio veiksmai teritorijos atžvilgiu ar atlyginimo dydis. Taigi siūlydami ir teikdami šias paslaugas antstoliai akivaizdžiai vykdo ūkinę veiklą ir konkuruoja ne tik tarpusavyje, bet ir su kitais, ikiteisminio išieškojimo paslaugas teikiančiais, asmenimis. Mano, jog būtų netikslinga KĮ apimtyje atskirti antstolių funkcijas ir teikiamas paslaugas. Priešingu atveju tektų pripažinti, kad antstoliai, net teikdami atlygintines paslaugas nereguliuojamoje srityje atitinkamoje rinkoje nedalyvauja ir nekonkuruoja su kitais joje veikiančiais subjektais ir tokia išvada būtų nepagrįsta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.

Byloje ginčas kyla dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimo Nr. 2S-5 teisėtumo ir pagrįstumo. Šiuo Nutarimu atsakovas nusprendė, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktas pažeidė Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas.

Iš bylos medžiagos matyti, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministras 2007 m. liepos 5 d. įsakymo 7P-37 3.2 punktu paskyrė Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikiančius antstolius J. B., V. Č., M. D., D. M., G. P. ir B. P. perimančiais Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikusio antstolio G. M. nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas pinigines lėšas ar turtą, perimtą, bet nepanaudotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą, o 2007 m. liepos 16 d. įsakymo 7P-44 1.1 punktu paskyrė Vilniaus miesto 3-ojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų veiklos teritorijoje veikiančius antstolius D. Š. ir R. V. perimančiais Vilniaus 3-ojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų teritorijoje veikusios antstolės A. L. nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas pinigines lėšas ar turtą, perimtą, bet nepanaudotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą (Konkurencijos tarybos byla Nr. 08/11/2/1/01/25/003, b.l. 6, 7).

Pirmosios instancijos teismas, tenkindamas pareiškėjo skundą ir panaikindamas atsakovo priimtą nutarimą, savo sprendime iš esmės konstatavo, jog anstoliai negali būti prilyginami ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą ir turintiems galimybę laisvai ir be apribojimų konkuruoti rinkoje, jie nevykdo ūkinės veiklos Konkurencijos įstatymo prasme, o vykdomųjų bylų perdavimas yra civilinio proceso dalis. Tokią išvadą pirmosios instancijos teismas grindė taip pat ir tuo, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė kolegija 2009 m. kovo 20 d. sprendime (administracinė byla Nr. I⁵⁷⁵-10/2009) konstatavo, jog Tvarkos 4 punktas neprieštaravo aukštesnės galios teisės aktams, įskaitant ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį.

Iš pirmosios instancijos teismo sprendimo, apeliacinio skundo ir atsiliepimo į apeliacinį skundą matyti, kad pagrindinis ginčas byloje kyla dėl to, ar anstoliai Konkurencijos įstatymo prasme gali būti laikomi ūkio subjektais, ir, atitinkamai, ar jų atliekama vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla laikytina ūkine veikla.

Vertinant pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą visų pirma pažymėtina, kad pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalį Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva. Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (2004 m. gegužės 1 d. redakcija) 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „ūkinė veikla - visokia gamybinė, komercinė, finansinė ar profesinė veikla, susijusi su prekių pirkimu ar pardavimu, išskyrus, kai fiziniai asmenys prekę įsigyja asmeniniams ir namų ūkio poreikiams tenkinti“; Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „prekė - kiekvienas pirkimo ar pardavimo objektas, įskaitant visų rūšių paslaugas, darbus, teises ar vertybinius popierius. Pirkimu ar pardavimu laikomas prekės perleidimas ar įsigijimas pagal pirkimo–pardavimo, tiekimo, rangos sutartis ar kitus sandorius. Prekei prilyginami daiktai (turtas), perduodami pagal nuomos ar panaudos sutartis“. Konkurencijos įstatymo 3 staipsnio 4 dalyje numatyta, kad „ūkio subjektas - įmonės, jų junginiai (asociacijos, susivienijimai, konsorciumai ir pan.), įstaigos ar organizacijos, ar kiti juridiniai ar fiziniai asmenys, kurie vykdo ar gali vykdyti ūkinę veiklą Lietuvos Respublikoje arba kurių veiksmai daro įtaką ar ketinimai, jeigu būtų įgyvendinti, galėtų daryti įtaką ūkinei veiklai Lietuvos Respublikoje. Lietuvos Respublikos valstybės valdymo ir savivaldos institucijos laikomos ūkio subjektais, jeigu jos vykdo ūkinę veiklą“.

Sprendžiant klausimą, ar Konkurencijos įstatymo prasme anstoliai gali būti laikomi ūkio subjektais, o jų atliekama vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla laikytina ūkine veikla, visų pirma pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2008 m. sausio 7 d. nutarime vertindamas antstolių profesijos ir jų vykdomos veiklos pobūdį nurodė, kad, viena vertus, „antstoliai vykdo tokias funkcijas, kurių vykdymą valstybė privalo užtikrinti. Šių funkcijų vykdymo užtikrinimas - viešasis interesas ir valstybės priedermė“. Kita vertus, Konstitucinis Teismas minėtame nutarime pažymėjo, kad „antstoliai nėra valstybės (ar savivaldybės) tarnautojai ir verčiasi savarankiška profesine (privačia) veikla, tačiau jų funkcijas, kitą veiklą bei įgaliojimus apibrėžia įstatymai. <...> Apibendrinant konstatuotina, kad antstolio profesija – tai valstybės kontroliuojama profesija, t. y. toks viešąjį interesą užtikrinančių funkcijų vykdymas, kai tai daro savarankiška profesine (privačia) veikla besiverčiantys asmenys (už atlygį), o jiems šias funkcijas vykdyti perdavusi valstybė turi kontroliuoti, kaip jos yra vykdomos”.

Iš šio Nutarimo turinio matyti, kad Konstitucinis Teismas anstolių veiklą traktuoja kaip savarankišką privačią profesinę veiklą (t. y. antstoliai teikia atlygintines paslaugas) nežiūrint to, kad ją vykdyti anstoliams patikėjo valstybė ir ji turi pareigą kontroliuoti kaip ši veikla vykdoma.

Teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad analogiškos pozicijos laikytasi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje. Minėtame 2009 m. kovo 20 d. LVAT sprendime (administracinė byla Nr. I⁵⁷⁵-10/2009; Administracinė jurisprudencija, 2009, Nr. 17) išplėstinė teisėjų kolegija, spręsdama dėl Tvarkos 4 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams, įskaitant Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį, nurodė, kad „iš šios nuostatos turinio aišku, kad ji nedraudžia teisingumo ministrui perimančiuoju antstoliu paskirti vieną ar kelis antstolius, veikiančius toje pačioje teritorijoje kaip ir buvęs antstolis, atsižvelgiant į išieškotojų valią, be to, neįpareigoja teisingumo ministro pažeisti antstolių lygiateisiškumo ar sąžiningos konkurencijos reikalavimų, nesilaikyti Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 13 straipsnio ir 650 straipsnio l dalies, Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio, Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintų teisingumo ir teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių bei teisinio tikrumo principų, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio, 46 straipsnio 3 ir 4 dalių, nepaisyti iš šių teisės normų ir principų išplaukiančių reikalavimų. Jau minėta, kad tai, jog tam tikras teisės norminis aktas nekonkretizuoja, kaip ir koks administracinis aktas (sprendimas) turi būti priimtas atitinkamoje situacijoje, dar nereiškia, kad viešojo administravimo subjektas turi absoliučią (nevaržomą) diskrecijos laisvę. Tvarkos 4 punkto antrojo sakinio formuluotė „perimančiuoju skiriamas kitas antstolis (antstoliai), aptarnaujantis tą pačią veiklos teritoriją“ taip pat neužkerta kelio perimančiuoju antstoliu skirti daugiau kaip vieną antstolį, tarp jų net ir visus antstolius, kurie aptarnauja tą pačią veiklos teritoriją.

Nors Tvarkos 4 punkto antrajame sakinyje ir nėra specialių taisyklių, kurios būtų skirtos išieškotojų dispozityvumo, antstolių lygiateisiškumo, sąžiningos konkurencijos ir kitiems principams užtikrinti. Tačiau vien tokių taisyklių nenustatymas ginčijamame norminiame administraciniame akte savaime nereiškia, kad teisingumo ministras, priimdamas individualų administracinį aktą, gali pažeisti Konstitucijos, įstatymų ir kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų reikalavimus. Priešingas aiškinimas, kad tik norminiame administraciniame akte aptarus ir atkartojus visas aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatas galėtų būti užtikrinama, jog jos nebus pažeistos, neatitiktų teisėkūros technikos reikalavimų. Konstitucijos ir įstatymų privalomumas kyla ne iš poįstatyminių teisės aktų, o iš pačios Konstitucijos ir įstatymų. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, teismas nepateikia tinkamai argumentuotos nuomonės, kaip ir kokiu mastu būtent ginčijamos nuostatos apriboja teisingumo ministro galimybę skiriant perimantįjį antstolį laikytis pareiškėjo nurodomų reikalavimų - užtikrinti išieškotojų teisę pasirinkti antstolį antstolių lygiateisiškumą ir sąžiningą konkurenciją, jei į juos, pareiškėjo nuomone, šiuo atveju turi būti atsižvelgiama. Vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, Tvarkos 4 punkto antrojo sakinio formuluotės savaime nėra skirtos užtikrinti išieškotojų teisę pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumą ir sąžiningą konkurenciją. Jų paskirtis yra įtvirtinti teisingumo ministro kompetenciją skirti perimantįjį antstolį (antstolius) pasibaigus antstolio įgaliojimams, taip pat nustatyti kokioje teritorijoje aptarnaujantis antstolis skiriamas perimančiuoju antstoliu. Tvarkos 4 punkto antrajame sakinyje įtvirtinta teisės norma išieškotojų teisės pasirinkti antstolį, antstolių lygiateisiškumo ir sąžiningos konkurencijos savaime nei užtikrina, nei riboja“.

Iš minėto LVAT sprendimo turinio matyti, kad jame nėra konstatuota, jog antstolių atliekamai vykdomųjų dokumentų vykdymo veiklai nėra, be kita ko, taikomos Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatos, kad tokia veikla nėra laikoma ūkine veikla. Priešingai, LVAT sprendime Tvarkos 4 punkto nuostatos aiškinamos suderinamu su Lietuvos Respublikos Konstitucija ir Konkurencijos įstatymu būdu, t. y. nurodoma, kad Tvarkos 4 punktas savo turiniu savaime neprieštarauja Lietuvos Reapublikos Konstitucijai ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui ir neužkerta kelio teisingumo ministrui priimti tokį sprendimą, kuris nepažeistų Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio.

Nors sutiktina su pirmosios instancijos teismo sprendimo teiginiais, kad anstolių profesinei veiklai taikomi teisės aktuose numatyti apribojimai, o valstybė gana plačiai reguliuoja jų veiklą (pvz., nustato jų skaičių, veiklos teritorijas, nustato vykdymo išlaidų dydį, atlyginimo, gaunamo už šias paslaugas dydį), toks valstybės nustatytas reguliavimas savaime nereiškia, kad anstolių veikla Konkurencijos įstatymo prasme nelaikytina ūkine veikla. Tokios išvados neleidžia daryti ir ta faktinė aplinkybė, kad dalis antstolių vykdymų funkcijų yra deleguotos valstybės.

Turint galvoje pirmiau nurodytą teismų praktiką pritartina atsakovo pozicijai, kad atskleidžiant ūkinės veiklos ir ūkio subjektų sąvoką turi būti laikomasi funkcinio požiūrio, t. y. turi būti vertinama, ar konkreti vykdoma veikla traktuotina kaip atlygintinų paslaugų teikimas. Įvertinus Lietuvos Respublikos antstolių įstatymo 16 straipsnio 1 dalies, 17 ir 21 straipsnių, taip pat Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 560, 586, 609, 610, 638 straipsnių nuostatas, iš jų turinio matyti, jog, viena vertus, antstolis paslaugas teikia savo rizika, t. y. jis už savo ar jo darbuotojų padarytą žalą atsako įstatymų nustatyta tvarka ir privalo drausti savo civilinę atsakomybę, o, kita vertus, vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla yra tokia veikla, kurią atliekant susidaro vykdomosios išlaidos, kurias, savo ruožtu, sudaro administravimo būtinos ir papildomos išlaidos bei atlygis anstoliui už įstatymų nustatytų vykdomųjų dokumentų vykdymą. Taigi už aptariamos veiklos vykdymą antstoliai gauna atlyginimą, kurį sumoka išieškotojas, o vėliau jis išieškomas iš skolininko, pačią veiklą antstoliai vykdo savarankiškai, už ją taip pat prisiima veiklos riziką.

Nėra ginčo dėl to, kad valstybė riboja antstolių teikiamų paslaugų įkainius, paslaugų teikimo teritoriją ir reglamentuoja pačių paslaugų teikimo tvarką, tačiau tai savaime nepaneigia išvados, kad antstolių teikiamos vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugos yra atlygintinos paslaugos, t. y. ūkinė veikla Konkurencijos įstatymo prasme. Šiuo aspektu pažymėtina, kad, kaip taisyklė, išieškotojas turi teisę pasirinkti, į kurį atitinkamoje teritorijoje veikiantį antstolį kreiptis dėl vykdomojo rašto vykdymo, atitinkamai, antstoliai gali konkuruoti dėl vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugų, be kita ko, teikiamų paslaugų kokybe.

Teisėjų kolegija kaip nepagrįstą atmeta ir pirmosios instancijos teismo išvadą, kad atsižvelgiant į teisės aktų, reglamentuojančių antstolių veiklą, reikalavimus, skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti, tačiau jos yra sąlygotos Civilinio proceso kodekso 2 straipsnio, Antstolių įstatymo 2 straipsnio 2 dalies, 11 straipsnio, 12 straipsnio 5 dalies, 13 straipsnio, 16 straipsnio, 38 straipsnio, 39 straipsnio, nes minėtos įstatymų nuostatos byloje vertinamu atveju neapibrėžia ir nenulemia, kokius antstolius konkrečiu atveju Tvarkos 4 pukto pagrindu gali ar privalo paskirti teisingumo ministras.

Dėl pirmiau išdėstytų priežasčių teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, kad anstoliai negali būti prilyginti ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą. Teisėjų kolegija sprendžia, kad byloje aptariamu atveju privalėjo būti vertinama, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba 2011 m. vasario 17 d. nutarime Nr. 2S-5 pagrįstai konstatavo, jog Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo 7P-44 1.1 punktas pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Šiuo aspektu pažymėtina, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog valstybės valdymo ir savivaldos institucijos, vykdydamos pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu Lietuvos Respublikoje, privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, o šio straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą nurodęs, jog Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalis įtvirtina pareigą valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms, vykdančioms joms pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu, užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, o Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis detalizuoja šio straipsnio pirmoje dalyje įtvirtintą sąžiningos konkurencijos laisvės principą ir apibrėžia, kokius veiksmus valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama atlikti kaip nesuderinamus su sąžiningos konkurencijos laisve. Tai teisės aktų ar kitų sprendimų, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes priėmimas, dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Todėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas tada, kai nustatoma šių trijų aplinkybių visuma: 1) savivaldybės institucijos sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra nulemtos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu (žr., pvz., LVAT 2007 m. lapkričio 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A²-32/2007; 2008 m. sausio 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁵⁵⁶-45/2008).

Iš pirmosios instancijos teismo sprendimo matyti, kad konstatavus, jog anstoliai negali būti prilyginti ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą, iš esmės nebuvo atliktas vertinimas, ar atsakovas pagrįstai nusprendė, jog buvo padarytas Nutarime nurodytas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimas, t. y. ar atsakovas pagrįstai konstatavo buvus pirmiau minėtų trijų aplinkybių visumą. Teisėjų kolegija šiuo aspektu pažymi, kad pirmosios instancijos teismui netyrus pirmiau minėtų klausimų, jų nagrinėjimas pirmą kartą apeliacinės instancijos teisme pažeistų proceso dalyvių teisę į apeliaciją. Dėl šios priežasties pirmosios instancijos teismo sprendimas naikintinas ir byla perduotina nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 18 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

 

Teisėjai

Antanas Ablingis

Roma Sabina Alimienė

Irmantas Jarukaitis