Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto, Irmanto Jarukaičio, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Dalios Višinskienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės,

sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovei Julianai Ostrouch,

atsakovo atstovėms Giedrei Jarmalytei ir Evelinai Uogintaitei,

trečiojo suinteresuoto asmens atstovui advokatui Albertui Štopui,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai (trečiasis suinteresuotas asmuo – asociacija Lietuvos antstolių rūmai) dėl nutarimo panaikinimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (toliau – ir atsakovas, Konkurencijos taryba, Taryba) 2011 m. vasario 17 d. nutarimu Nr. 2S-5 „Dėl Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punkto ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punkto atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ (toliau – ir Nutarimas) pripažino, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktas pažeidė Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija (toliau – ir pareiškėjas, Teisingumo ministerija, Ministerija)su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimą Nr. 2S-5.

Pareiškėjas nurodė, jog Lietuvos Respublikos teisingumo ministras 2007 m. liepos 5 d. įsakymo 7P-37 3.2 punktu paskyrė Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikiančius antstolius Jurgitą Bareikienę, Valdą Čegliką, Mindaugą Dabkų, Daivą Milevičienę, Gintautą Puodžiuką ir Brigitą Palavinskienę perimančiais Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikusio antstolio Gintaro Matkevičiaus nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas lėšas ar turtą, perimtą, bet neperduotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą. Teisingumo ministras 2007 m. liepos 16 d. įsakymo 7P-44 1.1 punktu paskyrė Vilniaus miesto 3-iojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų veiklos teritorijoje veikiančius antstolius Dainių Šidlauską ir Robertą Vasiliauską perimančiais Vilniaus 3-iojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų teritorijoje veikusios antstolės Aušros Lepeškaitės nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas lėšas ar turtą, perimtą, bet neperduotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą.

Pareiškėjas pažymėjo, kad ginčijami įsakymų punktai buvo priimti vadovaujantis teisingumo ministro 2002 m. liepos 8 d. įsakymu Nr. 202 patvirtintos Vykdomųjų bylų ir kitų dokumentų, neišmokėtų išieškotų piniginių lėšų ar turto, perimto, bet neperduoto išieškotojui, antstolio archyvo perdavimo pasibaigus antstolio įgaliojimams tvarkos (toliau – ir Tvarka)3, 4 punktais, dėl kurių atitikimo Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui pasisakė Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. kovo 20 d. nutartyje, kurioje buvo konstatuota, kad teismas pagrindų, jog Tvarkos 3 punktas galėtų prieštarauti Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, nenustatė. Pareiškėjas pabrėžė, jog antstolis – valstybės įgaliotas asmuo, kuriam valstybė suteikia teisę vykdyti tam tikras funkcijas vykdymo srityje, reguliuoja jų skaičių, nustato veiklos teritorijas (Lietuvos Respublikos antstolių įstatymo 2 straipsnio 2, 3 dalys), todėl antstoliai negali būti prilyginami ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą ir turintiems galimybę laisvai be apribojimų konkuruoti rinkoje. Atsižvelgiant į tai, kad teisingumo ministras nustato ne tik antstolių skaičių kiekvienoje veiklos teritorijoje, bet ir įkainius už vykdomųjų dokumentų vykdymą, taip pat vykdo antstolių veiklos organizavimo ir kontrolės funkcijas, jų konkurencija yra ribojama. Teisingumo ministras, kuris yra atsakingas už antstolių veiklos kontrolę, turi diskrecijos teisę nustatyti, kam turi būti perduodamos vykdomosios bylos pasibaigus antstolio įgaliojimams tam, kad jos būtų kuo greičiau ir efektyviau įvykdytos, nors ši teisė ir nėra absoliuti.

Pareiškėjas paaiškino, jog teisingumo ministro paskirti perimantys antstoliai 2007 m. gegužės 31 d. turėjo nuo 59 iki 4 684 nebaigtų vykdomųjų bylų, o kitų antstolių vykdomų vykdomųjų bylų skaičius buvo nuo 6 789 iki 10 624, todėl jie buvo paskirti perimančiais antstoliais. Vykdomų vykdomųjų bylų skaičius yra objektyvus antstolio veiklos efektyvumo kriterijus, tačiau teigti, kad vykdomų vykdomųjų bylų skaičius lemia antstolio pajamas, todėl iškreipia tarpusavio antstolių konkurenciją, negalima. Didelę reikšmę antstolių darbe turi veiklos rizika, nes antstolis, kuris neturi teisės atsisakyti priimti vykdomąjį dokumentą, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus, nežino, ar pelninga, ar nuostolinga bus vykdomoji byla. Vykdymo išlaidų dydžiai tam tikrais atvejais nustatyti neįvertinus antstolio darbo laiko ir sąnaudų, nurodant procentą nuo išieškotos sumos, todėl, net ir perdavus bylas visiems veikiantiems toje teritorijoje antstoliams, užtikrinti vienodas konkurencijos sąlygas neįmanoma, nes vieniems jos galės atnešti pelno, o kiti gali patirti nuostolius. Lietuvos Respublikos antstolių įstatymo (toliau – ir Antstolių įstatymas) 12 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad, pasibaigus antstolio įgaliojimams, vykdomosios bylos ir kiti dokumentai, neišmokėtos išieškotos piniginės lėšos ar turtas, perimtas, bet neperduotas išieškotojui, teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodami kitam antstoliui (antstoliams), o antstolio archyvas teisingumo ministro nustatyta tvarka perduodamas Lietuvos antstolių rūmams. Pareiškėjas paaiškino, jog teisingumo ministrui paskyrus perimančiuosius antstolius Lietuvos antstolių rūmai sprendžia klausimą dėl paskirstymo kvotų, vykdomųjų bylų kiekio. Šiuo atveju Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio negalima taikyti tiesiogiai. Pareiškėjo nuomone, atsakovas neįvertino, jog vykdomųjų bylų perdavimas yra civilinio proceso dalis, o teisingumo ministras turi pareigą vykdyti viešojo administravimo funkcijas.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į pareiškėjo skundą prašė bylą nutraukti, o jei teismas nuspręstų, kad bylos nutraukti nėra pagrindo, skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas paaiškino, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimai taikomi bet kokiems viešojo administravimo sprendimams, kuriais daroma įtaka ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos sąlygoms. Antstolių veiklos, vykdant vykdomuosius dokumentus, reglamentavimas yra pateiktas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekse (toliau – ir CPK) ir teisingumo ministro 2005 m. spalio 27 d. įsakymu Nr. 1R-352 patvirtintoje Sprendimų vykdymo instrukcijoje (toliau – ir Sprendimų vykdymo instrukcija). Antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus susidaro tam tikro dydžio vykdymo išlaidos, kurias apmoka išieškotojas, o vėliau jos išieškomos iš skolininko. Be to, antstolis už savo paties ir savo darbuotojų padarytą žalą atsako įstatymų nustatyta tvarka ir antstoliai privalo drausti savo civilinę atsakomybę už žalą, padarytą atliekant antstolio funkcijas neteisėtais antstolio, jo atstovo, padėjėjo ar antstolio darbuotojo veiksmais. Antstolio paslaugos yra atlygintinės paslaugos, kurias antstoliai teikia išieškotojams, siekiantiems jų naudai išduoto vykdomojo dokumento įvykdymo, ir patys antstoliai prisiima atitinkamą riziką dėl galimos dėl jų veiksmų padarytos žalos. Tai patvirtina, kad tokia antstolių profesinė veikla prilygintina antstolių teikiamoms paslaugoms kaip ūkinei veiklai Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 1 dalies prasme, todėl atitinkamai ir antstoliai laikytini ūkio subjektais Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 4 dalies prasme.

Atsakovas pažymėjo, jog antstolių veikla pasireiškia savarankišku paslaugų teikimu asmenims (išieškotojams), tenkinant atitinkamą jų poreikį bei prisiimant su tuo susijusią atsakomybę. Tokie veiklos sąlygos ir ribojimai, taikomi antstoliams vykdant vykdomuosius dokumentus, savo esme nesiskiria nuo įvairių įstatymuose įtvirtintų sąlygų ir ribojimų, kurie taikomi teikiant ir įvairias kitas paslaugas ar prekes. Vien tik ta aplinkybė, jog antstolių veiklai yra keliami didesni reikalavimai ir yra nustatyti didesni veiklos ribojimai, nėra kriterijus antstolius ir jų teikiamas vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas atriboti nuo kitų reguliuojamų profesijų ar veiklų, tokiu pagrindu darant išvadą, jog antstolių veikla nėra ūkinė veikla. Antstoliai, teikdami vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugas, vykdo ūkinę veiklą, jie už šios veiklos vykdymą gauna atlyginimą (vykdymo išlaidas), kurį arba sumoka išieškotojas, arba jis išieškomas iš skolininko. Šią veiklą antstoliai vykdo savarankiškai ir atsako už vykdant šią veiklą padarytą žalą kitiems asmenims. Be to, jie patys prisiima ir finansinę šios veiklos riziką, nes patirtos ir neatlygintos išlaidos nėra kompensuojamos ar atlyginamos iš kokių nors kitų šaltinių, o tai iš esmės reiškia, kad finansinės antstolio pajamos iš vykdomųjų dokumentų vykdymo veiklos iš esmės yra priklausomos nuo to, kiek tokių paslaugų ir kaip veiksmingai jų yra suteikiama išieškotojams. Atitinkamai, antstoliai turi ir finansinį suinteresuotumą vykdomųjų dokumentų vykdymo veikla. Be vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugų antstoliai taip pat gali teikti ir kitas paslaugas (konsultacijas, faktų konstatavimo, dokumentų įteikimo), už kurias atlyginimas priklauso tik nuo antstolio ir jo kliento susitarimo, o tai reiškia, kad siūlydami ir teikdami šias papildomas paslaugas antstoliai vykdo ūkinę veiklą, todėl juos galima laikyti ūkio subjektais.

Atsakovas pabrėžė, jog išieškotojų pasirinkimo nulemtas vykdomųjų bylų perdavimas konkretiems antstoliams užtikrintų vienodas sąžiningos konkurencijos sąlygas antstoliams teikiant savo paslaugas. Teisingumo ministro įsakymais perdavus vykdomąsias bylas tik kai kuriems atskiriems antstoliams, buvo ne tik nesudaryta galimybė visiems antstoliams gauti vykdomąsias bylas, atsižvelgus į išieškotojų pasirinkimą, tačiau apskritai apribota dalies antstolių galimybė savo paslaugas pasiūlyti įsakymais perduotų vykdomųjų bylų išieškotojams, tokiu būdu pažeidus Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Atsakovas nurodė, jog antstoliai tarpusavyje gali konkuruoti savo teikiamų paslaugų kokybe ir profesionalumu, todėl nedidelis bylų skaičius nebūtinai gali reikšti, jog mažai bylų turinčiam antstoliui perdavus vykdomąsias bylas bus tinkamai užtikrintas vykdomųjų dokumentų vykdymas. Konkurencijos įstatymo 17 straipsnio 4 dalis yra taikoma tik ūkio subjektų atliekamiems nesąžiningos konkurencijos veiksmams, kurie yra numatyti Konkurencijos įstatymo 16 straipsnyje, o tyrimas dėl teisingumo ministro įsakymų buvo atliekamas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pagrindu ir buvo tiriami ne ūkio subjekto, bet viešojo administravimo subjekto sprendimai – teisingumo ministro įsakymai. Be to, Konkurencijos tarybos nuomone, pareiškėjas, paduodamas savo skundą teismui, praleido skundo padavimo terminą, todėl byla turėtų būti nutraukta.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. vasario 20 d. sprendimu Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos skundą atmetė.

Teismas pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą nurodyta, kad, konstatuojant Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų pažeidimą, būtina ištirti, ar yra nutarime nurodytos trys sąlygos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁵⁶⁵-45/2008; 2007 m. lapkričio 10 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A²-32/2007 ir kt.). Nurodė, kad Konkurencijos tarybos nutarimo 1 dalyje įvertinamos atitinkamos rinkos ir jose konkuruojantys ūkio subjektai. Konstatuotos antstolių veiklos teritorijos ir padaryta išvada, kad atitinkamų vykdymo paslaugų rinkų dalyviais ir konkurentais Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 9 dalies prasme laikytini visi antstoliai, kurie teisingumo ministro buvo paskirti vykdymo paslaugas teikti Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo ir Vilniaus miesto 3-iojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų teritorijose, kurios ir yra paslaugų geografinė rinka. Veiklos teritorijų nustatymą lemia ir CPK 590 straipsnio 3 dalis, todėl nepagrįstu laikė Ministerijos aiškinimą, kad Konkurencijos taryba nenustatė, kokioje rinkoje atliekamas tyrimas.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, jog antstoliai prilyginti ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą (tai atitinka Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 1 dalies nuostatą), jie konkuruoja dėl vykdomųjų dokumentų vykdymo paslaugų teikimo, kartu konkuruoja ir teikiamų paslaugų kokybe. Tai, kad jų veikla reglamentuojama įstatymais, kitais teisės aktais, nereiškia, jog jiems gali būti netaikomos Konkurencijos įstatymo nuostatos. Teismas pažymėjo, jog ginčijamo Nutarimo 2 dalyje analizuojamas antstolių privilegijavimas (diskriminavimas) ir skirtingų konkurencijos sąlygų sudarymas, t. y. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio taikymo pirmoji būtina sąlyga, taip pat Nutarimo 2 dalyje analizuojama ir teisingumo ministro nustatytos Tvarkos, patvirtintos 2002 m. liepos 8 d. įsakymu Nr. 202, reikšmė. Nurodyta, kad šios Tvarkos 4 punkte yra nustatyti prioritetai perduodant bylas, tačiau nėra aptarti antstolių parinkimo kriterijai, kai konkrečioje teritorijoje yra daugiau nei vienas antstolis. Teismas nurodė, kad Nutarimo 3 dalyje aptariama trečioji būtina sąlyga pažeidimui konstatuoti – ar skirtingos konkurencijos sąlygos nėra nulemtos Lietuvos Respublikos įstatymų.

Teismas rėmėsi Konkurencijos įstatymo 18, 19 straipsniais, 23 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 24, 25, 31–37 straipsniais, 36 straipsnio 2 dalimi, Konkurencijos tarybos atlikto tyrimo medžiaga, esančia Konkurencijos tarybos byloje. Tyrė, ar teisingumo ministro įsakymų punktai teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes. Teismas pažymėjo, jog Teisingumo ministerija nurodė du kriterijus, pagal kuriuos pasirinko perimančius antstolius – užimtumas pagal turimų vykdomųjų bylų skaičių ir gauti skundai dėl antstolių veiklos. Vykdomųjų bylų skaičius nėra objektyvus kriterijus, kuris leistų daliai toje veiklos teritorijoje dirbančių antstolių iš viso nepaskirti perduodamų vykdomųjų bylų ir kitų dokumentų, neišmokėtų lėšų, turto ir kt. Dėl gautų skundų teismas pažymėjo, jog Ministerija nei Konkurencijos tarybai, nei teismui nepateikė duomenų, kiek iš pateiktų skundų buvo pripažinti pagrįstais. Šis kriterijus taip pat negali būti pripažintas objektyviu. Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgęs į tai, kad bylos paskirstytos vadovaujantis subjektyviais kriterijais, tai niekaip nėra pagrįsta objektyviomis aplinkybėmis ar teisiniu reguliavimu, todėl daliai veiklos teritorijose veikiančių antstolių neperduotos proporcingai su kitais antstoliais vykdomosios bylos ir kiti dokumentai (bei kita – lėšos, turtas), darė išvadą, kad dalis toje teritorijoje veikiančių antstolių tirtais įsakymų punktais yra diskriminuojami (kuriems nebuvo perduota dalis bylų ir dokumentų), o daliai – tirtais įsakymų punktais teikiamos privilegijos, nes jiems be jokių pastangų duodama papildoma galimybė gauti pajamų iš vykdymo paslaugos teikimo.

Teismas nurodė, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. kovo 20 d. sprendime administracinėje byloje Nr. I⁵⁷⁵-10/2009 tyrė Tvarkos 3 ir 4 punkto teisėtumą. Šiame sprendime pasisakyta, kad nurodytos Tvarkos nuostatos neįpareigoja teisingumo ministro pažeisti antstolių lygiateisiškumo ar sąžiningos konkurencijos reikalavimų, nesilaikyti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintų principų ir reikalavimų. Nurodyta, kad 4 punkte nėra specialių taisyklių, kurios būtų skirtos išieškotojų dispozityvumo, antstolių lygiateisiškumo, sąžiningos konkurencijos ir kitiems principams užtikrinti. Nurodyta, kad tai savaime nereiškia, jog teisingumo ministras, priimdamas individualų administracinį aktą, gali pažeisti Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir kitų įstatymų reikalavimus. Nurodytas išaiškinimas reiškia, kad priimant individualų aktą, net ir vadovaujantis Tvarkos nuostatomis, būtina užtikrinti ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų įgyvendinimą. Tvarkos nuostatos tam jokių kliūčių nesudaro, todėl pirmosios instancijos teismas darė išvadą, kad Teisingumo ministerija nepagrįstai aiškina, kad ginčas jau išspręstas ir, kadangi Tvarkos nuostatos neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, o tirti įsakymai priimti remiantis būtent Tvarkos nuostatomis, todėl ir tirtos įsakymų nuostatos negali prieštarauti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Teismas pabrėžė, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pasisakė, kad Tvarkos 4 punkto nuostatos nereikalauja pažeisti kitų įstatymų, taip pat ir Konkurencijos įstatymo, priimant individualius administracinius teisės aktus.

Teismas tyrė, ar įsakymai galėjo sukelti konkurencijos sąlygų skirtumus atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems subjektams. Nutarime nurodyta, kad dėl priimtų įsakymų paskirti perimantys antstoliai ne konkurencijos būdu, be jokių įprastomis jų veiklos sąlygomis būdingų pastangų, siūlant išieškotojams savo paslaugas, įgijo galimybę teikti paslaugas perduotose vykdomosiose bylose ir gauti už tai atlyginimą. Faktiškai šis teiginys Nutarime reiškia, kad dėl įsakymų susidarė skirtingos konkurencijos sąlygos toje teritorijoje veikiantiems antstoliams – lyginant tuos, kuriems buvo perduotas vykdymas, su tais, kurie nebuvo nurodyti įsakymuose. Nutarime nurodyta, kad atlyginimo gavimas yra reikšmingas ne tik sąnaudoms padengti, tačiau vertintinas, kaip sudarantis pagrindą tolesnei veiklai.

Teismas pažymėjo, jog teisės aktuose nustatyta, kad atlyginimo dydis skiriasi ir jis priklauso nuo išieškotinų ir išieškomų sumų, nuo parduodamo turto, todėl toks atvejis, kai dalis teritorijoje veikiančių antstolių gavo papildomą galimybę užsidirbti didesnį atlyginimą už vykdymo paslaugas, o dalis tokios galimybės neturėjo dėl to, kad vykdomosios bylos buvo paskirtos kitiems antstoliams be jokių objektyvių kriterijų, sudaro tą veiklą vykdantiems subjektams skirtingas konkurencijos galimybes. Teismas sprendė, jog ta aplinkybė, kad išieškotojai visgi turėjo teorinę galimybę pasirinkti ir pereiti pas norimus antstolius, neišlygina skirtingų konkurencijos sąlygų, nes išieškotojui teisės aktuose nustatytos procedūros antstoliui pakeisti yra atlygintinos, be to, reikalaujančios papildomo laiko. Pirmosios instancijos teismas darė išvadą, jog dėl to yra mažai tikėtina galimybė, kad išieškotojai savo veiksmais pasirinkdami antstolį išlygintų įsakymais sudarytus konkurencijos skirtumus.

Teismas nurodė, jog apribojant teisę gauti papildomų vykdomųjų bylų, apribojama galimybė konkuruoti darbo kokybe (ji priklauso ir nuo gauto atlyginimo dydžio) ir efektyvumu ir kartu pritraukti daugiau klientų. Antstolių turimas bylų skaičius gali rodyti, priešingai nei teigia Ministerija, jų veiklos efektyvumą ir geresnę kokybę, dėl to jiems buvo atimta galimybė gauti papildomų vykdomųjų bylų ir taip apribota konkurencija.

Pirmosios instancijos teismas tyrė, ar skirtingos konkurencijos sąlygos nėra nulemtos Lietuvos Respublikos įstatymų. Pažymėjo, jog nei Konkurencijos įstatymas, nei Tvarka neįpareigoja teisingumo ministro perduoti dokumentus taip, kad tuo būtų pažeidžiamos Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio ar kitų įstatymų, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatos. Teisingumo ministerija teismui nurodė, kad nevienodas konkurencijos sąlygas lemia CPK 2 straipsnio, Antstolių įstatymo 2 straipsnio 2 dalies, 11 straipsnio, 12 straipsnio 5 dalies, 13 straipsnio, 16 straipsnio, 38 straipsnio, 39 straipsnio nuostatos.

Teismas darė išvadą, kad ne Lietuvos Respublikos įstatymų nuostatos nulėmė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų nesilaikymą. Teismas taip pat nurodė, jog Konkurencijos tarybos tirtus įsakymus administraciniam teismui skundė išieškotojai UAB „Verkių ūkis“ (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. liepos 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A¹⁴⁶-804/2010) ir UAB „Taurakalnis“ (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. liepos 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁴⁴²-887/2010). Pažymėjo, kad nurodytose bylose nebuvo nagrinėtas klausimas dėl ginčijamų įsakymų atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, todėl nurodytos bylos negali turėti įtakos sprendžiant klausimą dėl Nutarimo teisėtumo.

III.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija apeliaciniu skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – patenkinti pareiškėjo skundą, t. y. panaikinti Konkurencijos tarybos 2001 m. vasario 17 d. nutarimą Nr. 2S-5. Apeliaciniame skunde išdėstyti šie pagrindiniai argumentai:

1) Nepagrįsta teismo išvada, jog nei Antstolių įstatymas, nei Tvarka neįpareigoja teisingumo ministro perduoti vykdomąsias bylas ir kitą turtą taip, kad tuo būtų pažeidžiamos Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio ar kitų įstatymų, ar Konstitucijos nuostatos, bei jog byloje nėra objektyvių duomenų, kad tokiu būdu paskirsčius vykdomąsias bylas ir kitą turtą būtų įgyvendinti CPK nurodyti tikslai. Mano, jog tokia išvada yra padaryta neįsigilinus į visas bylos faktines aplinkybes ir teisės aktus. Teigia, jog antstoliai vykdo tokias funkcijas, kurių vykdymą valstybė privalo užtikrinti. Šių funkcijų vykdymo užtikrinimas – viešasis interesas ir valstybės priedermė. Antstoliai nėra valstybės (ar savivaldybės) tarnautojai ir verčiasi savarankiška profesine (privačia) veikla, tačiau jų funkcijas, kitą veiklą bei įgaliojimus apibrėžia įstatymai.

2) Teisės normos negali nuodugniai reglamentuoti kiekvieną galinčią susidaryti situaciją, todėl spręsdamas klausimą dėl vykdomųjų bylų ir kito turto perdavimo teisingumo ministras teisės aktų įpareigotas įvertinti kiekvieno antstolio galimybes perimti vykdomąsias bylas ir kitą turtą visų jam priskirtų funkcijų kontekste.

3) Vykdomų vykdomųjų bylų skaičius yra objektyvus antstolio veiklos efektyvumo kriterijus, kurio negalima paneigti. Pažymi, kad darbo krūvis lemia ir darbo kokybę, tačiau teigti, jog vykdomų vykdomųjų bylų skaičius lemia antstolio pajamas, todėl iškreipia tarpusavio antstolių konkurenciją, negalima. Labai didelę reikšmę antstolių darbe turi veiklos rizika (sėkmės faktorius). Nurodo, jog, net ir perdavus bylas visiems veikiantiems toje teritorijoje antstoliams, užtikrinti vienodas konkurencijos sąlygas neįmanoma, nes vieniems jos galės atnešti pelno, o kiti gali patirti nuostolius.

4) Teismas visiškai neįvertino, jog Tvarka nustato ne tik vykdomųjų bylų, bet ir kitų dokumentų, neišmokėtų išieškotų lėšų, turto, perimto, bet neperduoto išieškotojui, perdavimo tvarką. Taigi antstoliui netekus įgaliojimų, susiduriama su situacija, kai reikėtų spręsti klausimą dėl lėšų, esančių depozitinėse sąskaitose, ir kito turto perdavimo, todėl teismo argumentas, jog teisingumo ministras savo įsakymais neturėtų užkirsti kelio visiems antstoliams, veikiantiems vienoje teritorijoje, gauti vykdomųjų bylų ir kitą turtą po lygiai, prasilenkiasu tokio pobūdžio įsakymo įvykdymo galimybėmis.

5) Teismas neįvertino, jog vykdomųjų bylų ir kito turto perdavimas yra civilinio proceso dalis, be to, teisingumo ministras vykdo viešojo administravimo funkcijas antstolių veiklos srityje, todėl natūralu, kad konkurencijos ribojimo atvejai ir negali būti aptarti šiuose teisės aktuose, nors jie teisingumo ministrui privalomi vykdyti, kaip ir Konkurencijos įstatymas.

6) Teismas nepakankamai išnagrinėjo klausimą dėl skirtingų konkurencijos sąlygų antstolių veikloje bei nepakankamai išnagrinėjo teisingumo ministrui priskirtų kitais įstatymais ir teisės aktais funkcijų vykdymo galimybių pernelyg sureikšmindamas antstolių galimybes konkuruoti, siūlyti savo paslaugas išieškotojams bei rūpintis paslaugų kokybe ir efektyvumu, gaunant kuo įmanoma daugiau pajamų.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. sprendimą palikti nepakeistą, apeliacinį skundą atmesti. Atsiliepime išdėstyti šie pagrindiniai argumentai:

1) Įsakymų pagrindu privilegijuoti antstoliai savo veiklą galėjo vykdyti palankesnėmis sąlygomis nei kiti tose pačiose teismų veiklos teritorijose veikę antstoliai. Teigia, jog Konkurencijos taryba sutinka su teismo pozicija, kad turimų vykdomųjų bylų skaičius negali būti laikomas objektyviu kriterijumi, nes, kaip buvo nustatyta tyrimo metu, jis priklausė nuo subjektyvių aplinkybių, pavyzdžiui, antstolio veiklos pradžios, jos efektyvumo.

2) Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Teigia, jog viešojo administravimo subjektų veiksmai negali būti laikomi teisėtais ar juo labiau atitikti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus vien tuo pagrindu, kad atitinkami viešojo administravimo subjekto kompetencijos klausimai nebuvo sureglamentuoti jo statusą numatančiuose įstatymuose. Nurodo, jog tokią išvadą patvirtina Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 20 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I⁵⁷⁵-10/2009.

3) Atsižvelgiant į tai, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio prasme viešojo administravimo subjektui pareiga užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę kyla tada, kai jis, vykdydamas viešąjį administravimą, įgyvendina uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu, darytina išvada, kad teisingumo ministrui pareiga užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę kyla tada, kai jis vykdo viešąjį administravimą, susijusį su ūkinės veiklos reguliavimu. Mano, jog nei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatos, nei Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatos nedaro jokio skirtumo tarp viešojo administravimo subjektų sprendimų, priklausomai nuo to, kokioje konkrečioje viešojo administravimo srityje jie yra priimti ar kokių konkrečių tikslų jais yra siekiama. Todėl šiuo atveju aplinkybė, jog teismų sprendimų vykdymas yra civilinio proceso dalis, taip pat nesudaro pagrindo teigti, kad tokios antstolių ūkinės veiklos atžvilgiu, kai jai daro įtaką teisingumo ministro atitinkami sprendimai, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatos netaikomos. Vienintelė aplinkybė, kuri gali pateisinti konkurencijos sąlygų skirtumų sudarymą viešojo administravimo subjektų sprendimais, yra numatyta pačiame Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje, t. y. konkurencijos sąlygų skirtumas dėl kitų įstatymų (jokiais būdais ne žemesnės teisinės galios teisės aktų) reikalavimų vykdymo, tačiau nagrinėjamu atveju tai nebuvo nustatyta.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimo Nr. 2S-5, kuriuo pripažinta, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktas pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, teisėtumo ir pagrįstumo.

Teisingumo ministras 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktu paskyrė Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikiančius antstolius Jurgitą Bareikienę, Valdą Čegliką, Mindaugą Dabkų, Daivą Milevičienę, Gintautą Puodžiuką ir Brigitą Palavinskienę perimančiais Vilniaus miesto 1-ojo apylinkės teismo veiklos teritorijoje veikusio antstolio Gintaro Matkevičiaus nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas lėšas ar turtą, perimtą, bet neperduotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 6). Teisingumo ministras 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktu paskyrė Vilniaus miesto 3-iojo, 4-ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų veiklos teritorijoje veikiančius antstolius Dainių Šidlauską ir Robertą Vasiliauską perimančiais Vilniaus 3-iojo, 4–ojo ir Vilniaus rajono apylinkių teismų teritorijoje veikusios antstolės Aušros Lepeškaitės nebaigtas vykdyti vykdomąsias bylas ir kitus dokumentus, neišmokėtas išieškotas lėšas ar turtą, perimtą, bet neperduotą išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautas ir nepanaudotas vykdymo išlaidas, antstolio archyvą (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 7).

Konkurencijos taryba, išnagrinėjusi, ar pareiškėjo, kuris yra viešojo administravimo subjektas, priimtų minėtų įsakymų punktai atitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, įvertinusi įsakymų priėmimo metu galiojusius antstolių veiklą reglamentuojančius teisės aktus – Antstolių įstatymą, CPK, Tvarką, remdamasi Antstolių įstatymo 2 straipsniu, 12 straipsnio 5 dalimi, 21 straipsnio 1 dalimi, CPK 609 straipsnio 2 dalimi, 610 straipsniu ir Sprendimų vykdymo instrukcija, nustatė, jog pareiškėjo priimti sprendimai, kuriais konkretiems antstoliams perduotos nebaigtos vykdyti vykdomosios bylos ir kiti dokumentai, neišmokėtos lėšos ar turtas, perimtas, bet neperduotas išieškotojui, nebaigtose vykdomosiose bylose gautos ir nepanaudotos vykdymo lėšos, privilegijavo perimančiais paskirtus antstolius lyginant su kitais antstoliais, taip sudarant skirtingas konkurencijos sąlygas atitinkamose vykdymo paslaugų rinkose (konkrečiose antstolių veiklos teritorijose) veikiantiems antstoliams.

Pažymėtina, kad Konkurencijos taryba tyrimą atliko, gavusi trečiojo suinteresuoto asmens Lietuvos antstolių rūmų prašymą. Trečiasis suinteresuotas asmuo (tyrimo iniciatorius), kreipdamasis į Konkurencijos tarybą, prašė ištirti, ar minėti įsakymų punktai atitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, o pripažinus, kad šie įsakymų punktai pažeidžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, įpareigoti Teisingumo ministeriją nurodytų teisės aktų nuostatas pakeisti taip, kad šie teisės aktai neprieštarautų Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams.

Konkurencijos taryba, vadovaudamasi Konkurencijos įstatymo 4 straipsniu ir 19 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 2011 m. vasario 17 d. nutarimu pripažino, kad teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktas pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus (b. l. 6–9). Nutarime nurodyta, kad šis Nutarimas nuo jo įteikimo dienos ar rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ dienos gali būti skundžiamas Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Pareiškėjas Nutarimą apskundė Vilniaus apygardos administraciniam teismui, kuris, išnagrinėjęs skundą, priėmė sprendimą netenkinti skundo reikalavimo panaikinti Konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimą. Iš pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvų matyti, kad pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas bylą, rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo šioje byloje priimta 2011 m. gruodžio 2 d. nutartimi, kuria buvo panaikintas pirmiau priimtas pirmosios instancijos teismo sprendimas, byla perduota nagrinėti iš naujo, nurodant, kad antstoliai gali būti prilyginti ūkio subjektams, vykdantiems profesinę veiklą (b. l. 71–82).

Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis (šiam ginčui aktuali 1999 m. kovo 23 d. įstatymo Nr. VIII-1099 redakcija, kuria remiamasi visais atvejais, išskyrus, jei tai eksplicitiškai nurodoma) nustatė valstybės valdymo ir savivaldos institucijų pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Pagal Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalį valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus.

Konkurencijos tarybos 2011 m. vasario 17 d. nutarimo priėmimo metu galiojusi Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkto redakcija nustatė tokius Konkurencijos tarybos įgalinimus: nagrinėja, ar viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai ar kiti sprendimai atitinka šio įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, ir, esant pagrindui, kreipiasi į viešojo administravimo subjektus su reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus. Jeigu reikalavimas neįvykdytas, Taryba turi teisę valstybinio administravimo subjektų sprendimus, išskyrus Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminius teisės aktus, apskųsti Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, savivaldybių administravimo subjektų ir kitų viešojo administravimo subjektų sprendimus – apygardos administraciniam teismui. Įsakymų priėmimo metu galiojo analogiška norma, išskyrus tai, kad vietoj „viešojo administravimo subjektai“ buvo nurodytos „valstybės valdymo ir savivaldos institucijos“.

Pažymėtina, kad Konkurencijos įstatymo 23 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato, jog Konkurencijos taryba tiria viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų ar kitų sprendimų atitiktį šio įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Tyrimas laikomas baigtu, kai Konkurencijos taryba teisės aktų nustatyta tvarka priima sprendimą tyrimą dėl įstatymo pažeidimo nutraukti arba tyrimą dėl įstatymo pažeidimo baigti (Konkurencijos įstatymo 30 straipsnio 1 dalis). Tyrimas nutraukiamas, jei: 1) tyrimo metu paaiškėja, kad nėra teisės pažeidimo sudėties; 2) veiksmai nepadarė esminės žalos įstatymų saugomiems interesams, o ūkio subjektas, įtariamas pažeidęs įstatymą, geranoriškai nutraukė veiksmus ir pateikė Konkurencijos tarybai rašytinį įsipareigojimą tokių veiksmų neatlikti ar atlikti veiksmus, šalinančius įtariamą pažeidimą ar sudarančius prielaidas jo išvengti ateityje (Konkurencijos įstatymo 30 straipsnio 2 dalis). Pagal Konkurencijos įstatymo 30 straipsnio 4 dalį apie priimtą sprendimą raštu pranešama pareiškėjui ir suinteresuotiems asmenims. Konkurencijos tarybos nutarimų, priimtų pagal šio straipsnio 2 dalies 2 punktą, rezoliucinė dalis skelbiama leidinyje „Valstybės žinios“.

Nagrinėjamu atveju nebuvo priimtas sprendimas nutraukti tyrimą dėl įstatymo pažeidimo. Konkurencijos taryba tyrimą baigė bei išnagrinėjo bylą dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimo. Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad Konkurencijos taryba, išnagrinėjusi bylą, turi teisę priimti nutarimą: 1) taikyti šio įstatymo nustatytas sankcijas; 2) nesant įstatymo nustatyto pagrindo, atsisakyti taikyti sankcijas; 3) nesant įstatymo pažeidimo, bylą nutraukti; 4) grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti. Konkurencijos tarybos nutarimas arba jo išrašas įteikiamas proceso šalims, o Konkurencijos tarybos nutarimų, priimtų pagal šio įstatymo 36 straipsnį, rezoliucinė dalis skelbiama „Valstybės žiniose“ (Konkurencijos įstatymo 37 straipsnis).

Konkurencijos tarybos nutarimų apskundimą reglamentuoja Konkurencijos įstatymo 38 straipsnis, kurio 1 dalis nustato, kad ūkio subjektai, taip pat kiti asmenys, manantys, kad buvo pažeistos jų šiuo įstatymu ginamos teisės, turi teisę Konkurencijos tarybos nutarimus apskųsti Vilniaus apygardos administraciniam teismui, o Konkurencijos tarybos nutarimus, priimtus pagal šio įstatymo 36 straipsnį, turi teisę skųsti proceso šalys.

V.

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos ginčijamame Nutarime nurodyta, kad Konkurencijos taryba šį Nutarimą priėmė, vadovaudamasi Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punktu. Apeliacinės instancijos teismo posėdyje atsakovo atstovės taip pat nurodė, kad Nutarimas priimtas vadovaujantis šia įstatymo norma.

Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad nei Nutarimo rezoliucinėje dalyje, nei motyvuojamoje dalyje pareiškėjui nebuvo suformuluoti jokie įpareigojimai ar nurodymai. Nagrinėjamoje byloje nei pirmosios instancijos teismui, nei apeliacinės instancijos teismui nebuvo pateikti įrodymai, kad Konkurencijos taryba kreipėsi į Teisingumo ministeriją su reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktą ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. 7P-44 1.1 punktą. Pagal bylos duomenis antstoliai, nurodyti teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakyme Nr. 7P-37, pareiškėjui ir trečiajam suinteresuotam asmeniui 2007 m. rugpjūčio 13 d. prašyme nurodė, kad daugiau nei 9 000 Gintaro Matkevičiaus nebaigtų vykdomųjų bylų buvo perduota vykdyti Vilniaus miesto antstolių kontoros antstolei Virginijai Meškauskienei, todėl netikslinga likusių (maždaug 300) vykdomųjų bylų perduoti įsakymu paskirtiems antstoliams ir prašoma neperduotas minėto antstolio bylas pavesti vykdyti antstolei Virginijai Meškauskienei. Pirmosios instancijos teismo posėdyje pareiškėjo atstovė nurodė, kad teisingumo ministro įsakymai, dėl kurių vyko procedūra, nebuvo įvykdyti, vykdomųjų bylų perdavimo procedūra buvo organizuojama atsižvelgiant į išieškotojų prašymus, o bylose, kuriose nebuvo gauti išieškotojų prašymai, paskirti antstoliai atsisakė perimti vykdomąsias bylas, todėl visos vykdomosios bylos liko vienoje antstolių kontoroje (b. l. 109). Taip pat pareiškėjo atstovė nurodė, kad Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme yra nagrinėjama byla dėl Lietuvos antstolių rūmų 2007 m. rugpjūčio 6 d. nutarimo Nr. 48 dėl bylų paskirstymo teisėtumo ir pagrįstumo.

Kaip jau buvo minėta, pagal Konkurencijos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį Konkurencijos tarybos tyrimas laikomas baigtu, kai Konkurencijos taryba teisės aktų nustatyta tvarka priima sprendimą nutraukti tyrimą dėl įstatymo pažeidimo arba tyrimą dėl įstatymo pažeidimo baigti. Konkurencijos tarybos 2011 m. sausio 17 d. pranešime Nr. 6S-4 nurodyta, kad 2008 m. balandžio 17 d. Konkurencijos tarybos tvarkomajame posėdyje buvo nuspręsta tyrimą dėl įstatymo pažeidimo baigti (Konkurencijos tarybos tyrimo byla, b. l. 71-72). Pažymėtina, kad Konkurencijos tarybos 2008 m. liepos 3 d. nutarimu buvo nutarta sustabdyti bylos nagrinėjimą, kol teismas išnagrinės skundus administracinėse bylose Nr. I-2007-38/2008, Nr. I-1263-142/2008. Pagal bylos duomenis Konkurencijos taryba, išnagrinėjusi bylą dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimo, priėmė Nutarimą, kuriuo tik konstatavo, kad pareiškėjo priimti individualių teisės aktų punktai pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį.

Konkurencijos įstatymo 36 straipsnyje, kuriame nurodyti Konkurencijos tarybos nutarimai, priimami išnagrinėjus bylą, nėra atskirai aptarti nutarimai, kurie priimami, kai nustatoma, kad viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai ar kiti sprendimai neatitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų. Pabrėžtina, kad Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalyje nėra įtvirtinta tokio pagrindo, koks numatytas Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte – Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktuose numatytų sankcijų taikymo galimybės neapima specifinės Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatytos tvarkos. Atsižvelgiant į tai, kad Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte yra nurodyti Konkurencijos tarybos veiksmai, atlikus tyrimą ir išnagrinėjus bylą, šios Konkurencijos įstatymo nuostatos turi būti taikomos sistemiškai su Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalies bendro pobūdžio nuostatomis dėl Konkurencijos tarybos veiksmų, išnagrinėjus bylą, apimties, Konkurencijos tarybai paliekant alternatyvas, pabaigus tyrimą ir išnagrinėjus bylą dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje numatyto pažeidimo: priimti nutarimą pagal Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte įtvirtintus reikalavimus; nesant įstatymo pažeidimo bylą nutraukti (Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalies 3 punktas) arba grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti (Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 1 dalies 4 punktas).

Taigi Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte yra detalizuojami Konkurencijos tarybos privalomi atlikti veiksmai, atliekant tyrimą dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje numatyto pažeidimo. Pagal šiame straipsnyje įtvirtintą reguliavimą Konkurencijos taryba nagrinėja, ar viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai ar kiti sprendimai atitinka šio Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus ir, esant pagrindui, kreipiasi į viešojo administravimo subjektus su reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus. Jeigu reikalavimas neįvykdytas, Taryba turi teisę valstybinio administravimo subjektų sprendimus, išskyrus Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminius teisės aktus, apskųsti Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, savivaldybių administravimo subjektų ir kitų viešojo administravimo subjektų sprendimus – apygardos administraciniam teismui. Atkreiptinas dėmesys, kad Konkurencijos taryba turi teisę kreiptis į administracinį teismą, kai yra neįvykdytas arba netinkamai įvykdytas Konkurencijos tarybos priimtas nutarimas, neatsižvelgiant į tai, kokio pobūdžio teisės akte buvo nustatytas Konkurencijos įstatymo pažeidimas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS⁵⁵²-625/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra analizavęs Konkurencijos tarybos įgaliojimų apimtį Konkurencijos tarybai atliekant tyrimą dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje numatyto pažeidimo. Konstatuota, kad dėl Konkurencijos tarybos nutarimo, kuriuo nustatyti atitinkami įpareigojimai, nevykdymo arba netinkamo vykdymo iš esmės atliekama tokia pati procedūra, kaip ir tais atvejais, kai tiriami ir nagrinėjami kiti Konkurencijos įstatymo pažeidimai. Įgyvendinant šią procedūrą (atliekant tyrimo veiksmus bei nagrinėjant bylas), turi būti laikomasi visų Konkurencijos įstatyme, Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento ir kituose teisės aktuose nustatytų tyrimo tvarkos, bylos nagrinėjimo proceso reikalavimų. Tiek tyrimas, tiek bylos nagrinėjimas turi būti užbaigtas priimant konkretų Konkurencijos tarybos sprendimą (pvz., nutarimą, kuriuo konstatuojama, kad Konkurencijos tarybos nutarimas buvo neįvykdytas, bei nusprendžiama dėl šios priežasties imtis atitinkamų priemonių (kreiptis į administracinį teismą ar kt.). Taigi aptartu būdu nustatytas juridinis faktas, kad Konkurencijos tarybos nutarimas nėra įvykdytas (priimtas konkretus Konkurencijos tarybos sprendimas dėl įpareigojimų neįvykdymo), sudaro pagrindą Konkurencijos tarybai imtis konkrečių teisinių priemonių, t. y. pasinaudoti Konkurencijos įstatyme ar kituose įstatymuose numatytais įgalinimais, kurių realizavimas užtikrintų Konkurencijos įstatymo pažeidimo, neigiamų pasekmių pašalinimą, ankstesnės padėties atstatymą (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. liepos 25 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A⁵⁰²-2301/2011; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁵⁵²-625/2012).

Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pabrėžia, kad viešojo administravimo subjektams, taikantiems teisę, yra privalomi iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylantys reikalavimai. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog konstituciniu teisinės valstybės principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo2000 m. gruodžio 6 d.,2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo2004 m. gruodžio 13 d.,2004 m. gruodžio 29 d.,2005 m. liepos 8 d.,2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo aktuose (interalia2003 m. gruodžio 30 d.,2004 m. kovo 5 d.,2004 m. gruodžio 13 d.,2005 m. vasario 7 d.,2007 m. gegužės 5 d. nutarimuose) yra ne kartą konstatavęs, kadKonstitucijojeįtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją,interaliatai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarautiįstatymams, konstituciniamsįstatymamsirKonstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantisįstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yraįstatymonormų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (adhoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimas). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, jog konstitucinis teisinės valstybės principas reikalauja, kad jurisdikcinės ir kitos teisės taikymo institucijos būtų nešališkos, nepriklausomos, siektų nustatyti objektyvią tiesą ir sprendimus priimtų tik teisės pagrindu (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 16 d. nutarimas).

Taip pat ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, jog vienas iš pagrindinių teisinės valstybės principų, be kita ko, taikomas ir įgyvendinant viešąjį administravimą (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo3straipsnio 1 punktas) –įstatymoviršenybės principas – inter aliareikalauja, jog administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais būtų pagrįstiįstatymais. Viešojo administravimo įstatymo8straipsnio 1 dalyje detalizuojama, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶‑422/2009; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. spalio 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸⁵⁸-2332/2011).

Kaip jau buvo minėta pirmiau, Konkurencijos taryba Nutarimu tik konstatavo, kad teisingumo ministro 2007 m. liepos 5 d. įsakymo Nr. 7P-37 3.2 punktas ir 2007 m. liepos 16 d. įsakymo 7P-44 1.1 punktas pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus (b. l. 6–9). Nutarime nėra nurodyta jokių konkrečių Konkurencijos tarybos įpareigojimų ar nurodymų, nepaisant Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte įtvirtintos teisės ir pareigos Konkurencijos tarybai išnagrinėjus, ar viešojo administravimo subjektųpriimti teisės aktai ar kiti sprendimai atitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, esant pagrindui, kreiptis į viešojo administravimo subjektussu reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus. Nutarimu nėra taikytos pareiškėjui jokios poveikio priemonės, nėra konkrečių reikalavimų, kuriuos turėjo ar turi įvykdyti pareiškėjas.

Pažymėtina, kad Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatyta aiški tolesnė administracinės procedūros eiga nuo momento, kai Konkurencijos taryba nustato, jog viešojo administravimo subjekto priimti individualūs teisės aktai neatitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų. Konkurencijos taryba įgyja teisę kreiptis į teismą, kai viešojo administravimo subjektas neįvykdo Konkurencijos tarybos reikalavimo pakeisti ar panaikinti teisės aktus.

Nagrinėjamu atveju ginčas buvo pradėtas neįgyvendinus Konkurencijos įstatyme nustatytų sąlygų, t. y. į administracinį teismą kreipėsi pareiškėjas (viešojo administravimo subjektas), kurio priimtų individualių teisės aktų atitikimą Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams tyrė Konkurencijos taryba.

VI.

Kaip jau buvo nurodyta pirmiau, Konkurencijos įstatymo 38 straipsnio 1 dalis nustato, kad ūkio subjektai, taip pat kiti asmenys, manantys, jog buvo pažeistos jų šiuo įstatymu ginamos teisės, turi teisę Konkurencijos tarybos nutarimus apskųsti Vilniaus apygardos administraciniam teismui, o Konkurencijos tarybos nutarimus, priimtus pagal šio įstatymo 36 straipsnį, turi teisę skųsti proceso šalys.

Kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnis). ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. Pažymėtina, kad teisė kreiptis į teismą yra pripažįstama ne tik nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalis) aktų, bet ir tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 straipsnio 3 dalis, Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalis, 13 straipsnis). Tačiau teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos turi būti realizuojama laikantis įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos (nagrinėjamu atveju – ABTĮ).

Pagal ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Tai reiškia, kad kiekvienam subjektui turi būti užtikrinta jo pažeistų teisių ar teisėtų interesų gynimo galimybė, tačiau toks suinteresuotas asmuo, kreipdamasis į teismą, privalo įrodyti, kad jis turi subjektinę teisę, kad šią teisę pažeidžia, kėsinasi pažeisti ar ginčija atsakovas. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie daro įtaką konkrečių asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Administracinės bylos nagrinėjimo dalyku gali būti tik toks reikalavimas, kuriuo siekiama išspręsti administracinį ginčą ir kurio patenkinimas reikštų pažeistų teisių ar interesų apsaugą.

Pirmiau nurodytų teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁴⁹²-324/2012).

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁵⁵⁶-483/2010; 2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁵²⁵-511/2010; 2010 m. birželio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁴⁴²-323/2010). Viešojo administravimo subjekto priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas daro įtaką suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁵²⁵-435/2010; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁷⁵⁶-821/2013).

Pabrėžtina, kad administracinių teismuose nėra nagrinėjami rekomendacinio, informacinio, konstatuojamojo pobūdžio viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁸⁵⁸-671/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS⁵²⁵-29/2013).

Išplėstinė teisėjų kolegija, įvertinusi pareiškėjo skundžiamo Nutarimo turinį, atsižvelgdama į tai, kad Nutarime nėra nurodyta jokių įpareigojimų pareiškėjui, byloje nėra nurodytos faktinės ir teisinės aplinkybės, kurių pagrindu būtų galima daryti išvadą, jog Nutarimas sukelia pareiškėjui, kitiems asmenims teisines pasekmes, turi įtakos suinteresuotų asmenų teisinei padėčiai, konstatuoja, jog nėra pagrindo analizuoti ir vertinti Nutarime išdėstytų teiginių pagrįstumo – tokia analizė būtų galima, tik jei Nutarimas būtų priimtas, atsižvelgus į Konkurencijos įstatyme nustatytą procedūrą, Nutarime būtų nustatyti reikalavimai ar įpareigojimai, kurie darytų įtaką suinteresuotų asmenų teisinei padėčiai, sukeltų jiems teisines pasekmes.Išplėstinė teisėjų kolegija primena Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, pagal kurią tais atvejais, kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A²⁶¹-69/2011). Teismas, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, negalėtų apginti asmens teisių, nes skundo patenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, taigi pats procesas būtų beprasmis (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėse bylose Nr. AS¹⁴⁶-327/2011; Nr. AS⁴³⁸-135/2009; Nr. AS¹⁴⁶-201/2009).

Atkreiptinas dėmesys, kad pripažinimas, jog aktas nesukelia teisinių pasekmių ir nenagrinėtinas administraciniuose teismuose, nėra pagrindas laikyti tokiu aktu konstatuotų aplinkybių kaip neįrodinėtinų kitose bylose (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁶⁶²-2802/2011). Atsižvelgiant į tai, kad tarp pareiškėjo ir trečiojo suinteresuoto asmens yra nagrinėjamas ginčas, pažymėtina, jog teismai bylose turi visapusiškai ištirti ir įvertinti visus įrodymus (ABTĮ 86 straipsnio 2 dalis). Sprendžiant konkretų administracinį ginčą, kilusį tarp pareiškėjo ir trečiojo suinteresuoto asmens, turėtų būti analizuojamos ir vertinamos Nutarime nurodytos aplinkybės, nes šioje byloje Nutarime konstatuotos aplinkybės nėra išnagrinėtos ir dėl jų išplėstinė teisėjų kolegija teisinio vertinimo nepateikia.

VII.

Apibendrinant konstatuotina, kad Konkurencijos taryba Nutarimu, neįvykdžiusi reikiama apimtimi Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 4 punkte įtvirtintų sąlygų, nesukūrė Teisingumo ministerijai, kaip viešojo administravimo subjektui, dėl kurio aktų priimtas byloje ginčijamas Nutarimas, teisinių pasekmių, o pačiu Nutarimu yra tik aptariamos tam tikros faktinio ir teisinio pobūdžio aplinkybės, kurių vertinimas Nutarime neturi teisinės galios. Todėl byloje analizuojamas Nutarimas negali būti vertinamas kaip individualus administracinis aktas, sukeliantis teisines pasekmes atitinkamiems subjektams, nesant Konkurencijos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies
4 punkte įtvirtinto būtino elemento – kreipimosi į viešojo administravimo subjektą su reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus.

Kadangi pareiškėjo skundo tenkinimas nagrinėjamu atveju neturėtų teisinių pasekmių, o paliktas galioti Nutarimas negali būti įgyvendinamas, nes juo nėra nustatyti pagal Konkurencijos įstatymą privalomi nurodymai viešojo administravimo subjektui, akivaizdu, kad ginčas dėl Nutarimo yra beprasmis.

ABTĮ 101 straipsnio 1 punktas numato, kad teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.

Nagrinėjamu atveju nustačius, kad pareiškėjo skundžiamas Nutarimas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, darytina išvada, kad turėjo būti atsisakyta priimti skundą nagrinėti. Kadangi nagrinėjamu atveju skundas buvo priimtas nagrinėti, todėl vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu administracinė byla nutrauktina kaip nepriskirtina administraciniams teismams.

Atsižvelgiant į byloje nustatytas aplinkybes, nutartyje išdėstytus argumentus, apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, t. y. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. sprendimas panaikinamas ir administracinė byla nutraukiama.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 5 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. sprendimą panaikinti ir administracinę bylą nutraukti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Irmantas Jarukaitis

Ričardas Piličiauskas

Dalia Višinskienė

Skirgailė Žalimienė