Jūsų asmens duomenų valdymas

Šiame tinklapyje gali būti naudojami slapukai ar kiti jūsų asmens duomenys tinklapio funkcionalumo tikslais. Kai kurie iš šių slapukų yra būtini, o kiti padeda mums patobulinti jūsų patirtį ir gauti duomenų, kaip ši svetainė yra naudojama.

Privatumo politika

DĖL KAIŠIADORIŲ RAJONO SAVIVALDYBĖS SPRENDIMŲ, PAVEDANT SAVIVALDYBĖS ĮMONEI „KAIŠIADORIŲ PASLAUGOS“ TEIKTI KOMUNALINIŲ ATLIEKŲ IR ATLIEKŲ, KURIŲ TURĖTOJO NUSTATYTI NEĮMANOMA ARBA KURIS NEEGZISTUOJA, TVARKYMO PASLAUGAS, ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONKURENCIJOS ĮSTATYMO 4 STRAIPSNIO REIKALAVIMAMS

Atgal

Administracinė byla Nr. A-347-552/2016
Procesinio sprendimo kategorija 7.1; 7.8 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

2016 m. kovo 29 d.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka nagrinėdama administracinę bylą pagal pareiškėjo Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą, prie kurio prisidėjo trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“, dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. kovo 17 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos prašymą, prie kurio prisidėjo trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“, atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo panaikinimo (trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“),

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Kaišiadorių rajono savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija) prašymu, prie kurio prisidėjo trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“ (toliau – ir Įmonė), kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir Taryba) 2014 m. birželio 26 d. nutarimą Nr. 2S-6/2014 „Dėl Kaišiadorių rajono savivaldybės sprendimų, pavedant savivaldybės įmonei „Kaišiadorių paslaugos“ teikti komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymo paslaugas, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ (toliau – Nutarimas).

Pareiškėjas paaiškino, kad Taryba atlikusi tyrimą surinko įrodymus, kad tarp savivaldybės ir Įmonės sudaryta 2012 m. lapkričio 14 d. sutartis Nr. VP-193 „Dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo“ (toliau – ir Sutartis) atitinka visus Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 10 straipsnio 5 dalies reikalavimus, kadangi yra gautas Viešųjų pirkimų tarnybos sutikimas vidaus sandoriui. Viešojo pirkimo procedūros netaikymas nepažeidžiant Įstatymo, pareiškėjo teigimu, negali būti laikomas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimu. Pagal nuo 2012 m. sausio 1 d.galiojusią Įstatymo 10 straipsnio 5 dalies redakciją, Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimai netaikomi pirkimams, jeigu perkančioji organizacija sudaro sutartį su atskirą juridinio asmens statusą turinčiu subjektu, kurį ji kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį ir kuriame ji yra vienintelė dalyvė (arba įgyvendina valstybės ar savivaldybės, kaip vienintelės dalyvės, teises ir pareigas), ir jeigu kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 proc. pardavimo pajamų gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti. Kadangi Taryba nepateikė jokių įrodymų, kurie paneigtų Viešųjų pirkimų tarnybos, savivaldybės, savivaldybės įmonės argumentus dėl atitikties Įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimams, pareiškėjas darė išvadą, kad ši atitiktis yra įrodyta. Taryba skundžiamu nutarimu, be kita ko, įpareigojo pareiškėją panaikinti teisės aktus ir nutraukti sutartį arba pakeisti juos taip, kad neprieštarautų Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui. Tačiau po Įstatymo įsigaliojimo nuo 2010 m. vasario 11 d.situacija nebegali būti laikoma neteisėta (dėl vidaus sandorio instituto), nėra pagrindo daryti intervenciją į šiuos santykius ir įpareigoti pareiškėją ją panaikinti ar pakeisti. Viešųjų pirkimų įstatymas yra lex specialis visų Lietuvos Respublikos teisės aktų atžvilgiu, todėl pareiškėjas darė išvadą, kad vidaus sandoriui turi būti taikoma Įstatymo 10 straipsnio 5 dalis. Pareiškėjo teigimu, jeigu vidaus sandoriui, sudaromam pagal Įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, būtų taikomas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis, negalėtų būti iš viso sudarytas joks vidaus sandoris pagal Įstatymo 10 straipsnio 5 dalį. Pareiškėjas pažymėjo, kad viešųjų interesų, neturinčių komercinio ar pramoninio pobūdžio, buvimas ar nebuvimas turi būti nustatomas vertinant teisinių ir faktinių veiksnių visumą. Tokiais veiksniais gali būti aplinkybės, nulėmusios subjekto sukūrimą (įsteigimą), sąlygos, kuriomis jis vykdo savo veiklą. Savivaldybės įmonei pavestų atliekų tvarkymo paslaugų teikimas, pareiškėjo teigimu, nėra laikytinas tipiniu rinkos objektu, nes viešųjų paslaugų teikimas per savivaldybei priklausančią ir savivaldybės įsteigtą įmonę yra vidaus sandorių išimtis. Pareiškėjas rėmėsi Konkurencijos įstatymo 2 straipsnio 2 dalimi ir darė išvadą, kad Konkurencijos įstatymas nustato, jog tam tikrais atvejais konkurencija gali būti apribota, taikant inter alia Viešųjų pirkimų įstatymą. Pareiškėjas rėmėsi Vietos savivaldosįstatymo 6 straipsnio 31 punktu, 5 straipsnio 2 dalimi ir darė išvadą, kad viešąsias paslaugas savivaldybių teritorijoje turi teikti būtent savivaldybių įsteigtos įmonės, ir tik pastarųjų nesant arba savivaldybės įmonėms neteikiant konkrečių viešųjų paslaugų, savivaldybės įgyja teisę sudaryti sutartis su kitais fiziniais ar juridiniais asmenimis. Pareiškėjas darė išvadą, kad Administracija galėjo ir privalėjo sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo sutartį būtent su Įmone. Sutartimi Įmonei yra pavesta vykdyti įstatymais nustatytas savivaldybės funkcijas ir tokiam pavedimui nereikia organizuoti viešo pirkimo konkurso (ar kitokios atrankos), todėl tokia Sutartis yra vidaus sandoris ir neteikia privilegijų bei nediskriminuoja kitų komercinių ūkio subjektų. Administracijos irĮmonės teisiniai santykiai ir pavaldumas atitinka Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus vidaus sandorio požymius. Tikslingai įsteigtaĮmonė yra skirta savivaldybės viešosioms paslaugoms (poreikiams) tenkinti. Be to, savivaldybės ir Įmonės tarpusavio santykiai pasižymi pavaldumu (efektyvios veiklos kontrolės kriterijus). Pareiškėjo teigimu, Tarybos 2014 m. balandžio 1 d. tyrimo išvados prieštarauja Įmonės steigimo tikslui. Įmonės atliekų tvarkymo paslaugų įkainiai reguliuojami savivaldybės tarybos ir Administracijos sprendimais ir įsakymais, kuriais nustatomi priimtini savivaldybei ir jos gyventojams paslaugų teikimo įkainiai, kurie gali būti mažinami atsižvelgus į sąnaudų sumažėjimą ir Statistikos departamento patvirtintus ekonominius rodiklius. Nesudarius Sutarties Administracija neturėtų galimybės kontroliuoti paslaugų įkainių.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į prašymą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas paaiškino, kad Taryba pripažino Administracijos ir Įmonės sudarytą vidaus sandorį prieštaraujančiu Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, atsižvelgusi tiek į vidaus sandorio sudarymo aplinkybes, tiek į ūkinės veiklos sritį, kurioje vidaus sandoris buvo sudarytas. Atsakovas rėmėsi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 ir 12 dalimis, Kaišiadorių rajono savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo taisyklių 39 ir 40 punktais, ir pažymėjo, kad tik nuo savivaldybės veiksmų priklauso kas gali teikti paslaugas jai priklausančioje teritorijoje, o vartotojai taip pat gali naudotis tik tų ūkio subjektų paslaugomis, su kuriomis sutartis yra sudariusi savivaldybė. Atitinkamai Sprendimas, kokiu būdu bus parenkamas paslaugų teikėjas, neabejotinai turi įtakos konkurencijos sąlygoms rinkoje. Savivaldybė, sudarydama Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytą vidaus sandorį neribotam laikui su vienu ūkio subjektu, atsakovo teigimu, sudarė monopolines sąlygas veikti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo rinkoje, taip privilegijuodama šį ūkio subjektą, ir apribojo bet kokias galimybes kitiems ūkio subjektams konkuruoti tarpusavyje dėl patekimo į atitinkamą rinką ir galimybes joje veikti, taip diskriminuodama šiuos ūkio subjektus ir sudarydama skirtingas konkurencijos sąlygas atitinkamoje rinkoje veikiantiems ūkio subjektams. Atsakovas nurodė, kad norspareiškėjos ir trečiojo suinteresuoto asmens teigimu vidaus sandoris atitiko Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytas sąlygas, tačiau vien ši aplinkybė negali pateisinti visiško atitinkamos rinkos uždarymo bei monopolinių sąlygų sudarymo ir paneigti tiek Konstitucijoje, tiek Konkurencijos įstatyme įtvirtintą sąžiningos konkurencijos laisvės principą. Atsakovas pabrėžė, kad Atliekų tvarkymo įstatymas savivaldybei nustato diskreciją bei galimybę pasirinkti, kaip gali būti parinktas paslaugų teikėjas, bei imperatyviai nenustato konkretaus būdo, savivaldybės negali pažeisti sąžiningos konkurencijos laisvės principo ir visiškai eliminuoti konkurencijos, nes tai neatitinka tiek Konstitucijos, tiek Konkurencijos įstatymo nuostatų. Konstitucija ir Konkurencijos įstatymas įtvirtina bendrąjį principą, kaip turi būti parenkamas paslaugų teikėjas, t. y. užtikrinant sąžiningos konkurencijos laisvę, o Viešųjų pirkimų įstatymas yra priemonė šį principą įgyvendinti. Atitinkamai vidaus sandoris kaip viena iš procedūrų nagrinėjamu atveju neužtikrino sąžiningos konkurencijos laisvės principo.Atsakovas pažymėjo, kad, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu ir 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, savivaldybė, įgyvendindama jai suteiktas funkcijas, yra saistoma įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų, taip pat ir Konkurencijos įstatymo. Atsakovo teigimu, priešingai nei teigia pareiškėjas ir trečiasis suinteresuotas asmuo, nei Vietos savivaldos įstatymas, nei Viešųjų pirkimų įstatymas nenustatė pareigos komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugas pavesti būtent Įmonei. Atsakovas laikė nepagrįstais argumentus, kad Taryba nepagrįstai riboja savivaldybių teisę steigti įmones ir joms pavesti savivaldybės kompetencijoje esančias viešąsias paslaugas. Atsakovas pažymėjo, kad savivaldybė negali savo sprendimais riboti konkurencijos rinkoje. Atsakovas rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 9 straipsnio 2 dalimi ir pažymėjo, kad pareiškėjo ir trečiojo suinteresuoto asmens argumentai, jog Įmonė buvo įsteigta savivaldybės viešųjų paslaugų poreikiams tenkinti, todėl su ja turėjo būti sudarytas vidaus sandoris, savaime nepatvirtina, kad kiti ūkio subjektai šių paslaugų negali teikti ar kad šias paslaugas teikia neekonomiškai ar blogos kokybės, kadangi savivaldybė šių aplinkybių nesiaiškino.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. kovo 17 d. sprendimu skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 31 punktu, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 8 straipsnio 1, 3-5 dalimis, 4 straipsnio 1 dalies 6 punktu ir pažymėjo, kad savivaldybė atsakinga inter alia už komunalinių atliekų sistemų diegimą, už tai, kad tvarkymo viešosios paslaugos būtų teikiamos nuolat, geros kokybės, būtų prieinamos. Teismas pažymėjo, kad šią viešąją paslaugą galėjo ir gali teikti savivaldybės įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami asmenys.

Teismas, įvertinęs Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, darė išvadą, kad jame įtvirtinta savivaldybės teisė pasirinkti kam patikėti teikti viešąsias paslaugas, t. y. ar savivaldybių įsteigtiems paslaugų teikėjams, ar pagal sudarytas sutartis kitiems viešai pasirenkamiems asmenims; tai darydamos savivaldybės privalo vadovautis sprendimų teisėtumo principu, pagal kurį savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų, inter aliaKonkurencijos įstatymo, reikalavimus. Teismas darė išvadą, kad pareiškėjas netinkamai aiškino Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą.

Teismas rėmėsi Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 20, 40, 41, 43, 44 dalimis, 30 straipsnio 4, 11, 12 dalimis ir pažymėjo, kad savivaldybė, kurikomunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimo funkcijų nebuvo pavedusi komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriui, turėjo atrinkti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančius atliekų tvarkytojus įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka.

Teismas vadovavosi Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi, Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalimi ir pažymėjo, kad savivaldybė,atrinkdama komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą, teikiančius atliekų tvarkytojus privalėjo įvertinti savo sprendimo įtaką sąžiningai konkurencijai ir inter alia nepriimti sprendimų, kuriais teikiamos privilegijos arba diskriminuojami atskiri komunalinių atliekų tvarkymo rinkoje veikiantys ūkio subjektai ar jų grupės ir dėl kurių atsiranda arba gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams.

Teismas rėmėsi Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalimi, nustatė, kad byloje nėra ginčo dėl to, jog Sutarties sudarymo metu Įmonė atitiko reikalavimus, kurie keliami Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje nustatytiems juridiniams asmenims. Teismas pažymėjo, kad nurodytas Vietos savivaldos įstatyme, Atliekų tvarkymo įstatyme, Konkurencijos įstatyme, Viešųjų pirkimų įstatyme įtvirtintas teisinis reguliavimas, tiesiogiai susijęs su savivaldybės pareiga organizuoti viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų atranką, turi būti aiškinamas neatsiejamai nuo šiai bylai aktualaus Europos Sąjungos teisėje įtvirtinto teisinio reguliavimo. Teismas atkreipė dėmesį į Konstitucinio Teismo 2015 m. kovo 5 d. nutarimą. Teismas, apibendrinęs Europos Sąjungos sutarties 3 straipsnio 3 dalyje, Europos Sąjungos sutarties ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo pridėtame Protokole Nr. 26, 27 dėl vidaus rinkos ir konkurencijos 101–109 straipsniuose, 14, 18 straipsnyje, 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 70 konstatuojamoje dalyje, 17 straipsnyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, taip pat aktualią Europos Sąjungos Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su konkurencijos taisyklių taikymu bendrų ekonominių interesų paslaugų sričiai, pažymėjo, kad pagal Europos Sąjungos teisę nedraudžiama valstybėms narėms nustatyti konkurencijos teisės požiūriu griežtesnių taisyklių, užtikrinančių didesnę apsaugą nuo priešingų konkurencijai veikų, atkreipė dėmesį į Europos Žmogaus Teisių Teismo 2012 m. sausio 10 d. sprendimą byloje Di Sarno ir kiti prieš Italiją (peticijos Nr. 30765/08), pabrėžė, kad Konstitucinio Teismo teisinė pozicija (ratio decidendi) atitinkamose konstitucinės justicijos bylose turi precedento reikšmę ir darė išvadą, kad precedento reikšmę turi ir Konstitucinio Teismo 2015 m. kovo 5 d. nutarime suformuota Konstitucinio Teismo teisinė pozicija aiškinant Europos Sąjungos teisės nuostatas, įtvirtinančias šiai administracinei bylai aktualias konkurencijos taisykles, taikomas teikiant atliekų tvarkymo paslaugą.

Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies taikymas tiesiogiai susijęs su teisiniu reguliavimu, įtvirtintu Vietos savivaldos įstatyme, Atliekų tvarkymo įstatyme, Konkurencijos įstatyme, pagal kurį sureguliuota savivaldybės pareiga organizuoti viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų atranką. Aiškinant šios savivaldybės pareigos turinį turi būti atsižvelgiama į Europos Sąjungos teisės nuostatas, įtvirtinančias šiai administracinei bylai aktualias konkurencijos taisykles, taikomas teikiant atliekų tvarkymo paslaugą, ir į Konstitucinio Teismo teisinę poziciją (ratio decidendi), įtvirtintą jo 2015 m. kovo 5 d. nutarime. Teismas pažymėjo, kad sprendžiant, ar nagrinėjamu atveju visos šios nuostatos turi tiesioginę įtaką sprendžiant ir tai, ar aplinkybė, kad savivaldybė Sutartį su Įmone sudarė vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalimi, gali būti laikoma Konkurencijos įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta Konkurencijos įstatymo taikymo išimtimi arba įstatymo reikalavimu, lemiančiu skirtingas konkurencijos sąlygas.

Teismas darė išvadą, kad savivaldybė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą savo įsteigtai Įmonei galėjo pavesti tik tokiu atveju, jeigu įstatymų nustatyta tvarka atlikusi viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų (inter alia savivaldybės įsteigtų paslaugų teikėjų, kitų asmenų) atranką, nustatytų, kad nėra kitų asmenų, galinčių teikti viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą, arba tokią paslaugą teikiant kitiems asmenims nebūtų užtikrinamas šios viešosios paslaugos nuolatinis teikimas, gera kokybė, prieinamumas. Teismas nurodė, kad savivaldybė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų parinkimo procese taikydama Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį privalėjo įvertinti savo sprendimo įtaką sąžiningai konkurencijai ir inter alia nepriimti sprendimų, kuriais teikiamos privilegijos arba diskriminuojami atskiri komunalinių atliekų tvarkymo rinkoje veikiantys ūkio subjektai ar jų grupės ir dėl kurių atsiranda arba gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams. Šiame kontekste teismas pažymėjo, kad pareiškėja nepagrįstai teigia, jog Viešųjų pirkimų įstatymas yra lex specialisabsoliučiai visų Lietuvos Respublikos teisės aktų atžvilgiu; jeigu vidaus sandoriui, sudaromam pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, būtų taikomas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis, negalėtų būti iš viso sudarytas joks vidaus sandoris pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį; Konkurencijos įstatyme (t. y. jo 2 straipsnio 2 dalyje) nustatyta, kad tam tikrais atvejais konkurencija gali būti apribota, taikant inter alia Viešųjų pirkimų įstatymą.

Teismas konstatavo, kad savivaldybė Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį galėjo pritaikyti ir be viešos komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų atrankos šią paslaugą pavesti vykdyti Įmonei tik išskirtiniu atveju – kai šių paslaugų teikėjų konkurso būdu būtų neįmanoma užtikrinti atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo.

Teismas pažymėjo, kad byloje nėra ginčo dėl to, jog Administracija su Įmone Sutartį sudarė po to, kai Įmonė 2012 m. rugpjūčio 28 d. kreipėsi į Savivaldybę, prašydama svarstyti galimybę neorganizuoti konkurso ir su šia įmone sudaryti vidaus sandorį, vadovaujantis tuo metu galiojusia Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalimi. Viešųjų pirkimų tarnyba 2012 m. rugsėjo 13 d. pritarė dėl tokio vidaus sandorio sudarymo tarp Administracijos irĮmonės. Teismas konstatavo, kad savivaldybė, sudariusi Sutartį su Įmone, jai pavedė teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą (t. y. komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymo paslaugas už komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainą ir įmokų už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžius, kuriuos nustato Savivaldybės taryba, Savivaldybės teritorijoje esantiems atliekų turėtojams, kurie sudarys sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teisės aktų nustatyta tvarka Savivaldybės teritorijoje esantiems atliekų turėtojams) be jokios išankstinės viešos atrankos.

Teismas nustatė, kad iki Sutarties sudarymo savivaldybės teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikė UAB „Ekonovus“, o teikti tokias paslaugas būtų suinteresuota ir UAB „Ecoservice“, potencialiais konkurentais atitinkamoje rinkoje gali būti laikomi ir kiti komunalinių atliekų tvarkymo veikla užsiimantys ūkio subjektai, pavyzdžiui, analogiškas paslaugas teikiantys kitų savivaldybių teritorijose. Teismas konstatavo, kad Administracija suĮmone neribotam laikui sudarydama Sutartį tik dėl to, kad šios sutarties sudarymo momentu Įmonė atitiko Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintus reikalavimus, netinkamai taikė teisinį reguliavimą, susijusį su savivaldybės pareiga organizuoti viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų atranką, kuris įtvirtintas aktualios redakcijos Vietos savivaldos įstatyme, Atliekų tvarkymo įstatyme, Konkurencijos įstatyme, taip pat netinkamai įvertino Europos Sąjungos teisės nuostatas, įtvirtinančias šiai administracinei bylai aktualias konkurencijos taisykles, taikomas teikiant atliekų tvarkymo paslaugą. Taip savivaldybė nepagrįstai suteikė privilegiją Įmonei, diskriminavo (sudarė sąlygas diskriminuoti) kitus komunalinių atliekų tvarkymo veikla užsiimančius ūkio subjektus, inter alia UAB „Ekonovus“, UAB „Ecoservice“ ir pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį. Teismas pažymėjo, kad tokios išvados niekaip nepaneigia pareiškėjos teiginiai, jog nesudariusi Sutarties Administracija neturėtų galimybės kontroliuoti paslaugų įkainių.

III.

Pareiškėjas Kaišiadorių rajono savivaldybės administracija apeliaciniu skundu, prie kurio prisidėjo trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“, apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – tenkinti Administracijos 2014 m. liepos 15 d. skundą ir panaikinti Tarybos 2014 m. birželio 26 d. nutarimą Nr. 2S-6/2014 bei priteisti iš Tarybos Administracijos naudai pastarosios patirtas procesinių dokumentų rengimo ir dalyvavimo teismų posėdžiuose išlaidas. Pareiškėjas taip pat prašo apeliacinį skundą nagrinėti žodinio proceso tvarka.

Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad Administracija atliekų tvarkymo sistemos organizavimo Kaišiadorių rajone administratoriaus funkcijas pavedė trečiajam suinteresuotam asmeniui. Pareiškėjas remiasi Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 44 punktu, pabrėžia, kad savivaldybė yra Įmonės steigėja, o 2012 m. lapkričio 14 d. sutartimi Nr. VP-193 Administracija pavedė Įmonei vykdyti visas komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus funkcijas ir administruoti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą savivaldybės teritorijoje. Pareiškėjas daro išvadą, kad de facto ir de jure Įmonė yraKaišiadorių rajono atliekų tvarkymo sistemos administratorius (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 44 p.). Pareiškėjas daro išvadą, kad Administracija, pavesdama Kaišiadorių rajono savivaldybės įsteigtai Įmonei vykdyti Kaišiadorių rajono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus funkcijas, veikė teisėtai, jokių teisės aktų nepažeidė, todėl ir 2012 m. lapkričio 14 d. Sutartis yra teisėta ir pagrįsta. Pareiškėjas pažymi, kad Konstitucinio Teismo nutarimų galia yra nukreipta tik į ateitį, todėl Konstitucinio Teismo nutarimas retrospektyviai negali būti taikomas kitoje byloje negu buvo kreiptasi į Konstitucinį Teismą, ir negali būti taikomas tiems teisiniams santykiams, kurie atsirado iki Konstitucinio Teismo nutarimo priėmimo dienos. Pareiškėjo manymu, teismas netinkamai taikė ir aiškino Konstitucinio Teismo 2015 m. kovo 5 d. nutarimą. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad Konstitucinis Teismas 2015 m. kovo 5 d. nutarime nenustatė, jog vidaus sandoriai (pavedimai) vykdyti tarp savivaldybės ir savivaldybės įsteigto atliekų tvarkytojo (atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus) per se būtų neteisėti ir naikintini. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad teismas neanalizavo 2012 m. lapkričio 14 d. Sutarties turinio, prasmės, tikslų. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į Sutarties 1 priedo 6, 6.1-6.5 punktus, Sutarties 6.7, 6.10 punktus ir daro išvadą, kad savivaldybės ir Įmonės 2012 m. lapkričio 14 d. sutarties dalykas yra susijęs su išimtinėmis paslaugomis: nemokamu visų atliekų turėtojų aprūpinimu atliekų surinkimo (ir rūšiavimo) priemonėmis nemokamai (be papildomo mokesčio) sudaroma galimybe utilizuoti didžiąsias ir pavojingąsias atliekas. Pareiškėjas pabrėžia, kad iš Sutarties vykdymo surenkamos lėšos yra naudojamos ne pelnui gauti, o komunalinių atliekų tvarkytojo ir savivaldybei tenkančios regioninės sistemos komunalinių atliekų tvarkymo sistemos sąnaudų akumuliavimui, nuostolių padengimui, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administravimui ir investicijoms į regioninės ir savivaldybės atliekų tvarkymo sistemos plėtrą. Pareiškėjas daro išvadą, kad akivaizdu, jog nei vienas pelno siekiantis ūkio subjektas nėra ir negali būti suinteresuotas teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas 2012 m. lapkričio 14 d. sutartyje nurodytomis sąlygomis, nes ši sutartis a priori nėra skirta pelno siekimui, ji nėra komercinė, nenukreipta į pelno iš Sutarties gavimą, nesudaro sąlygų tokį pelną gauti. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad teismas nepasisakė dėl Administracijos skunde nurodytų konkrečių ad hoc aplinkybių, teismas neatskleidė bylos esmės, ypač dėl Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio ir Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies santykio aiškinimo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje. Pareiškėjas pažymi, kad Konstitucinis Teismas 2015 m. kovo 5 d. nutarime nesprendė jokių klausimų, susijusių su Įstatymo 10 straipsnio 5 dalies konstitucingumu. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad sprendimas sudaryti Sutartį yra paremtas išimtinai Įstatymo 10 straipsnio 5 dalies nuostatomis. Pareiškėjas pabrėžia, kad viešojo pirkimo procedūros netaikymas nepažeidžiant Viešųjų pirkimų įstatymo, nelaikomas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimu. Pareiškėjo teigimu, teisinėje valstybėje negalima situacija, kai vieno teisės akto laikymasis sukeltų kito teisės akto pažeidimą. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad 2014 m. balandžio 1 d. tyrimo išvadose visi cituojami teismų sprendimai priimti iki įsigaliojant Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies nuostatai dėl vidaus sandorių, todėl ši teismų praktika netaikoma naujiesiems teisiniams santykiams, kurie remiasi aktualios redakcijos Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalimi. Pareiškėjas remiasi Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalimi, Konkurencijos įstatymo 4 straipsniu, pažymi, kad Kaišiadorių rajono savivaldybės taryba ir Administracija bei Įmonė tenkino abu Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintus kriterijus, todėl daro išvadą, kad Tarybos tyrimo išvada nėra pagrįsta. Pareiškėjas pabrėžia, kad Administracija neprivalėjo organizuoti viešojo pirkimo konkurso (ar kitokios atrankos) ir turėjo teisę pasinaudoti Įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje nustatytoje vidaus sandorio išimtimi. Pareiškėjo manymu, Įmonei pavestų atliekų tvarkymo paslaugų teikimas nėra laikytinas tipiniu rinkos objektu, nes viešųjų pasaugų teikimas per savivaldybei priklausančią savivaldybės įsteigtą įmonę yra vidaus sandorių išimtis. Pareiškėjo teigimu, vidaus sandorio atžvilgiu turi būti taikoma Įstatymo 10 straipsnio 5 dalis (kaip lex specialis), o Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatos negali būti taikomos vidaus sandorio, teisėtai sudaryto pagal Įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, atžvilgiu.

Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atsakovas laikosi pozicijos, kad vidaus sandorio sudarymas negali būti pateisinamas tais atvejais, kai neribotam laikotarpiui monopolizuojama atitinkama rinka, kas akivaizdžiai nesuderinama ir su Konstitucijos 46 straipsniu. Atsakovas nurodo, kad Taryba pripažino savivaldybės ir Įmonės sudarytą vidaus sandorį prieštaraujančiu Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, atsižvelgusi tiek į vidaus sandorio sudarymo aplinkybes, tiek į ūkinės veiklos sritį, kurioje vidaus sandoris buvo sudarytas. Atsakovas pažymi, kad savivaldybė sudarė monopolines sąlygas savo įmonei veikti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo rinkoje, o kitiems ūkio subjektams apribota galimybė patekti į atitinkamą rinką ne tik sutarties sudarymo metu, bet ir ateityje. Atsakovas pažymi, kad savivaldybės sprendimas, kokiu būdu bus parenkamas paslaugų teikėjas, neabejotinai turi tiesioginės įtakos konkurencijos sąlygoms rinkoje. Atsakovo teigimu, savivaldybė, spręsdama komunalinių atliekų tvarkytojo parinkimo klausimą, privalo įvertinti bendrus konkurencijos apsaugos reikalavimus viešojo administravimo subjektams, numatytus Konstitucijos 46 straipsnyje ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnyje. Savivaldybė paslaugas pavedė teikti savo įmonei, todėl jos veiksmai lėmė, kad ši įmonė įgijo neterminuotas išimtines teises užsiimti ūkine veikla atitinkamoje komunalinių atliekų tvarkymo rinkoje, kitiems ūkio subjektams nesudarius galimybių konkuruoti su Įmone dėl šių paslaugų teikimo. Atsakovas pabrėžia, kad tiek Taryba, tiek teismas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą konstatavo atsižvelgę į konkrečias aplinkybes, sistemiškai išanalizavę teisės aktų nuostatas.Atsakovas nurodo, kad svarbiausias kriterijus parenkant paslaugų teikėją yra sąžiningos konkurencijos laisvės užtikrinimas, o Viešųjų pirkimų įstatymas – tik viena iš priemonių šiam tikslui pasiekti. Atsižvelgiant į tai, kad savivaldybei Atliekų tvarkymo įstatymas numato diskreciją bei galimybę pasirinkti, kaip gali būti parinktas paslaugų teikėjas bei imperatyviai nenumato konkretaus būdo, savivaldybė negali pažeisti sąžiningos konkurencijos laisvės principo ir visiškai eliminuoti konkurencijos, nes tai neatitinka tiek Konstitucijos, tiek Konkurencijos įstatymo nuostatų. Atsakovo teigimu, Įmonė pagal komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus apibrėžimą bei funkcijas, įtvirtintas Atliekų tvarkymo įstatyme, negali būti laikoma komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi. Atsakovas remiasi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 1-3 dalimis, 11 straipsniu, 2 straipsnio 17 dalimi ir pažymi, kad komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus ir atliekų tvarkytojo funkcijos yra skirtingos. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad pagal savivaldybės ir Įmonės sutartį šiai įmonei taip pat pavesta teikti ne komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus funkcijas, bet komunalinių atliekų tvarkymo (surinkimo ir vežimo) funkcijas. Atliekų tvarkytojas yra atrenkamas teisės aktų nustatyta tvarka. Savivaldybė pavedė Įmonei teikti ne atliekų tvarkymo sistemos organizavimo funkcijas, bet atliekų tvarkymo funkcijas. Atsakovas pažymi, kad nėra pagrindo sutikti, jog savivaldybė, pavesdama paslaugas teikti Įmonei vadovaujantis vidaus sandoriu, užtikrino sąžiningos konkurencijos laisvės principą. Kadangi komunalinių atliekų turėtojams teikiamos paslaugos yra atlygintinės, atsakovas daro išvadą, kad tokios paslaugos laikytinos ūkine veikla, o jas teikiančios įmonės – ūkio subjektais Konkurencijos įstatymo prasme. Ūkio subjektams vykdant atitinkamą ūkinę veiklą būtina sudaryti veiksmingos konkurencijos sąlygas. Atsakovas nurodo, kad aplinkybė, ar subjektas yra siekiantis pelno ar ne, pagal konkurencijos įstatymą neturi įtakos vertinant, ar jis užsiima ūkine veikla. Atsakovo teigimu, Administracija ir Įmonė negalėjo turėti teisėtų lūkesčių, jog jų sudaryta Sutartis neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, kadangi Taryba anksčiau nebuvo vertinusi Kaišiadorių rajono savivaldybės veiksmų bei pateikusi dėl jų oficialią nuomonę ar išvadą. Atsakovas pažymi, kad vieša Tarybos nario nuomonę, kuri nebuvo susijusi su nagrinėjama situacija, nesaisto Tarybos vertinant savivaldybės ir Įmonės vidaus sandorio teisėtumą Konkurencijos įstatymo požiūriu. Atsakovo teigimu, nei Tarybos nario nuomonė, nei teismų praktika negalėjo sukelti pareiškėjui ir trečiajam suinteresuotam asmeniui teisėtų lūkesčių dėl su Įmone sudaryto vidaus sandorio teisėtumo, nes nagrinėjama situacija yra specifinė, dėl jos konkrečių išaiškinimų nebuvo pateikta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Byloje kilęs ginčas dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2014 m. birželio 26 d. nutarimo Nr. 2S-6/2014, kuriuo Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos sudaryta sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų su  savivaldybės įmone „Kaišiadorių paslaugos“ buvo pripažinta pažeidžiančia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad Kaišiadorių rajono savivaldybės taryba 2012 m. liepos 26 d. priėmė sprendimą Nr. V17-275, kuriuo patvirtino komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančio atliekų tvarkytojo parinkimo konkurso sąlygas ir įpareigojo Administracijos direktorių imtis veiksmų, kad toks konkursas įvyktų. Savivaldybės įmonė „Kaišiadorių paslaugos“ 2012 m. rugpjūčio 28 d. raštu kreipėsi į savivaldybę, siūlydama sudaryti  komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų sutartį su Įmone, kaip vidaus sandorį.  Administracija 2012 m. rugpjūčio 31 d. kreipėsi į Viešųjų pirkimų tarnybą su prašymu leisti vykdyti viešosios paslaugos – komunalinių atliekų tvarkymo ir vežimo pirkimą Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatytu (vidaus sandorio) būdu. Viešųjų pirkimų tarnyba 2012 m. rugsėjo 13 d. sutiko, kad Administracija sudarytų su Įmone vidaus sandorį nurodytu būdu. Savivaldybės taryba 2012 m. rugsėjo 27 d. sprendimu  Nr.V17-322 pripažino netekusiu galios  savo 2012 m. liepos 26 d. sprendimą Nr. V17-275, o vėliau rekomendavo Administracijai  sudaryti su Įmone komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų Kaišiadorių rajone vidaus sandorį.

Administracija 2012 m. lapkričio 14 d. su Įmone sudarė sutartį Nr. VP-193 „Dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo“, pagal kurią Įmonei buvo pavesta  nuo 2013 m. kovo 1 d. neterminuotai teikti komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymo paslaugas už komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainą ir įmokų už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžius, kuriuos nustato Savivaldybės taryba, t. y. atlikti Savivaldybės atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkciją sutartyje nustatytoje teritorijoje. Ikišios sutarties sudarymo Kaišiadorių rajone komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikė UAB „Ekonovus“.

Antrinio perdirbimo įmonių asociacija 2013 m. sausio 3 d. kreipėsi į Konkurencijos tarybą, prašydama įvertinti Administracijos veiksmus, sudarant Sutartį su Įmone. Taryba 2014 m. birželio 26 d. nutarimu Nr. 2S-6/2014 pripažino Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos sudarytą sutartį Nr. VP-193 dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų su  savivaldybės įmone „Kaišiadorių paslaugos“ pažeidžiančia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Pareiškėjas apskundė šį Tarybos nutarimą  Vilniaus apygardos administraciniam teismui, kuris skundą atmetė, pripažinęs, kad  Administracijanetinkamai taikė teisinį reguliavimą, susijusį su savivaldybės pareiga organizuoti viešą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančių atliekų tvarkytojų atranką, nepagrįstai suteikė privilegiją Įmonei ir diskriminavo  kitus komunalinių atliekų tvarkymo veikla užsiimančius ūkio subjektus.

Pareiškėjas apeliaciniame skunde, iš esmės pakartodamas pradinio skundo argumentus,  akcentuoja tai, kad teismas neanalizavo Sutarties turinio, prasmės ir tikslų, neatsižvelgė į tai, kad  pagal sutartį teikiamos išimtinės paslaugos, o iš jos vykdymo gaunamos lėšos naudojamos ne pelnui gauti, o tik sąnaudų padengimui bei investicijoms. Administracija, sudarydama vidaus sandorį, tiksliai laikėsi Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimų, todėl negalėjo pažeisti kitų teisės aktų.

Pagal ABTĮ 136 straipsnį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina tiek apskųstosios, tiek neapskųstosios sprendimo dalių teisėtumą ir pagrįstumą, taip pat sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tų asmenų atžvilgiu, kurie skundo nepadavė, teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai, jis privalo patikrinti visą bylą. Kita vertus, Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT), taip pat ir LVAT praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą sprendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A261-3555/2011; 2013 m. sausio 10 d. nutartį adm. byloje Nr. A444-341/2013; 2014 m. gegužės 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A261-706/2014 ir kt.).

Apeliacinio teismo teisėjų kolegija, vadovaudamasi minėta praktika ir patikrinusi bylą ABTĮ 136 straipsnyje nustatyta tvarka, pritaria pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms bei nurodytiems argumentams.

Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad vertinant individualiai bylai aktualius teisės taikymo klausimus, būtina vadovautis teisės aiškinimo taisyklėmis, suformuluotomis jau išnagrinėtose analogiškose arba labai panašiose bylose. Pagal Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalies bei Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimo nuostatas, teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Pagal nagrinėjamos bylos faktines aplinkybes ir galiojantį teisinį reguliavimą nėra pagrindo kurti naują precedentą ir nukrypti nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. birželio 15 d. nutartyje (administracinė byla Nr. A-1581-502/2015) suformuotos praktikos dėlsavivaldybės teisės  pavesti eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės įsteigtai bendrovei įgyvendinimo sąlygų. Ši praktika nuosekliai plėtojama kitose tokio pobūdžio bylose ( žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-923-858/2015)

Išplėstinė teisėjų kolegija 2015 m. birželio 15 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-1581-502/2015 pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas, kai nustatoma šių trijų aplinkybių visuma: 1) valstybės valdymo ar savivaldos institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu (inter alia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-762/2009, išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis 2011 m. kovo 31 d. administracinėje byloje Nr. A822-2563/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011).

Aptardama pirmąsias dvi aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija nurodė, jog pagal Konkurencijos įstatymo 3 straipsnį, ūkinė veikla suprantama kaip visokia gamybinė, komercinė, finansinė ar profesinė veikla, susijusi su prekių pirkimu ar pardavimu, išskyrus, kai fiziniai asmenys prekę įsigyja asmeniniams ir namų ūkio poreikiams tenkinti, o prekė – kaip kiekvienas pirkimo ar pardavimo objektas, įskaitant visų rūšių paslaugas, darbus, teises ar vertybinius popierius. Pagal Vietos savivaldos įstatymo  6 straipsnio 31 punktą , komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas, antrinių žaliavų surinkimo bei perdirbimo organizavimas ir sąvartynų įrengimas bei eksploatavimas yra savarankiškoji savivaldybių funkcija. Ši funkcija apima ir komunalinių atliekų tvarkymo  viešųjų paslaugų teikimo organizavimą, ir tai yra ūkinė veikla Konkurencijos įstatymo prasme. Iš oficialios konstitucinės doktrinos nuostatų išplaukia, kad išimtinės teisės vykdyti ūkinę veiklą atsiranda tuo atveju, kai valstybė (savivaldybė) suteikia įmonei monopolines teises užsiimti tam tikra ekonomine (ūkine) veikla (pvz., Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai). Europos Sąjungos teisėje išimtinės teisės apibrėžiamos, kaip teisės, kurias valstybė narė suteikia vienai įmonei bet kuriuo įstatymu ar kitu teisės aktu, paliekant jai teisę teikti tam tikrą paslaugą ar užsiimti tam tikra veikla nurodytoje geografinėje zonoje (2006 m. lapkričio 16 d. Komisijos direktyva 2006/111/EB dėl finansinių santykių tarp valstybių narių ir valstybių įmonių skaidrumo ir dėl finansinio skaidrumo tam tikrose įmonėse). Išimtinių sąlygų vienam ūkio subjektui sudarymas suponuoja ir absoliučius konkurencijos sąlygų skirtumus atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ar galintiems konkuruoti ūkio subjektams. Be to, konkurencija suprantama ne vien tik kaip atitinkamoje rinkoje veikiantys ūkio subjektai (jų skaičius), o kaip tam tikra įtampa tarp rinkos dalyvių, varžantis dėl kuo geresnio klientų poreikių patenkinimo, taip pat atvirumas naujiems rinkos dalyviams. Sąžiningos konkurencijos sąlygomis konkursų ar kitos konkurencingos procedūros dalyviai siūlo savarankiškai nustatytas paslaugų kainas, kurios apskaičiuojamos, atsižvelgiant į tai, jog paslaugos turi būti teikiamos kuo efektyviau už priimtiniausią kainą. Nekonkurencingu būdu parinktų įmonių teikiamų paslaugų kaina ir kokybė nėra veikiama iš konkurencijos kylančios įtampos, todėl paprastai nėra tokia efektyvi.

Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad neužtikrinus vienodų konkurencijos sąlygų varžytis dėl teisės teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas (be kita ko, neribotą laiką), konkurencija komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų rinkoje Kaišiadorių rajono savivaldybės teritorijoje buvo absoliučiai panaikinta, Sutarties sudarymas suteikė Įmonei monopolines teises teikti aptariamas paslaugas, nors savivaldybės teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymu iki sutarties sudarymo užsiėmė ir kiti rinkos dalyviai.

Atskirai pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, vienoje iš administracinių bylų vertindamas savivaldybės tarybos sprendimo pavesti savo įsteigtai įmonei viešųjų teritorijų tvarkymo darbus teisėtumą Konkurencijos įstatymo prasme ir aiškindamas aktualias Vietos savivaldos įstatymo nuostatas (5 str. 2 d., 10 str. 3 d.), yra konstatavęs, kad savivaldybė (vietos savivaldos institucijos, pareigūnai), įgyvendindama teisę pasirinkti, kaip bus teikiamos viešosios paslaugos, privalo užtikrinti, kad sprendimas viešųjų paslaugų teikimo vykdymą pavesti savo įsteigtam paslaugų teikėjui nepažeistų Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos sąžiningos konkurencijos laisvės, kurią įstatymo lygmenyje, be kita ko, atspindi ir yra skirtas ją užtikrinti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis. Konstitucinis reikalavimas užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę negali būti vertinamas, kaip nepagrįstai ribojantis minėtą savivaldybių (vietos savivaldos institucijų) diskreciją. Vietos savivaldos įstatyme ir Konkurencijos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą reikia taikyti sistemiškai. Vietos savivaldos įstatymas įtvirtino tik abstrakčią, bendro pobūdžio savivaldybės galimybę  pasirinkti keletą skirtingų būdų, kaip bus užtikrinamas viešųjų paslaugų teikimas. Tuo tarpu Konkurencijos įstatymas nustatė šios galimybės įgyvendinimo sąlygas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 31 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A822-2563/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011). Taigi administracinių teismų praktikoje laikomasi požiūrio, kad Vietos savivaldos įstatyme numatyta savivaldybių diskrecija pavesti teikti viešąsias paslaugas savo įsteigtai bendrovei yra ribojama reikalavimu atsižvelgti į Konkurencijos įstatymo nuostatas ir užtikrinti, kad toks pavedimas nepažeistų sąžiningos konkurencijos imperatyvo.

Apeliaciniame skunde teigiama, kad  Administracija laikėsi Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimų ir naudojosi Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtimi, todėl nepadarė jokio pažeidimo. Teisėjų kolegija pažymi, kad sąžiningos konkurencijos pažeidimas gali būti pateisintas, jeigu nustatoma, kad skirtingų konkurencijos sąlygų nebuvo įmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Ši, išimtį iš bendro draudimo viešojo administravimo subjektų sprendimais riboti konkurenciją įtvirtinanti, taisyklė negali būti aiškinama pernelyg plačiai. Dėl sąlygos, susijusios su reikalavimų įtvirtinimu Lietuvos Respublikos įstatymuose, pažymėtina, kad iš Konstitucijos 46 straipsnio, kuriame, be kita ko, nustatyta, jog įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę, taip pat jį aiškinančios Konstitucinio Teismo praktikos nuostatų išplaukia, kad ūkinės veiklos ribojimai gali būti įtvirtinti tik įstatyme (pvz., Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2006 m. gegužės 31 d. nutarimai). Todėl ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis taikytina tik tais atvejais, kai reikalavimas numatytas Lietuvos Respublikos įstatymuose ar jam prilygstančiuose kituose teisės aktuose.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies nuostata „neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus“ turėtų būti aiškinama, kaip nurodanti atvejus, kai viešojo administravimo subjektas neturi diskrecijos pasirinkti tam tikro elgesio modelio, o priimdamas konkretų sprendimą, paprasčiausiai vykdo iš įstatymo kylantį imperatyvų reikalavimą. Sprendžiant, ar konkrečiu atveju egzistuoja pirmiau aptarta Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies sąlyga, turi būti vertinama, ar viešojo administravimo subjektas turėjo diskreciją elgtis tam tikru būdu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 30 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A858-1484/2012).

Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad savivaldybė, norėdama pasiremti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtimi, privalo įrodyti, kad, sudarydama Sutartį, ji vykdė konkrečiame Lietuvos Respublikos įstatyme pakankamai aiškiai įtvirtintą reikalavimą (įpareigojimą) pavesti savo įsteigtai bendrovei, įmonei ar organizacijai  teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas atitinkamoje teritorijoje.

Tokių įrodymų šioje byloje pareiškėjas nepateikė. Ginčui aktualiu laikotarpiu galiojusi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalis numatė, jog savivaldybė ar savivaldybės pavedimu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratorius atrenka komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą teikiančius atliekų tvarkytojus įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Nei Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnyje, nei Vietos savivaldos įstatymo 8 ir 9 straipsniuose nėra imperatyviai įtvirtintas reikalavimas savivaldybei komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas pavesti teikti savo įsteigtai įmonei. Pažymėtina, kad ir nurodytoje Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje, kuria remiasi pareiškėjas, numatyta galimybė esant tam tikroms sąlygoms sudaryti vidaus sandorius nereiškia, kad neturi būti paisoma Konkurencijos 4 straipsnyje numatytų konkurencijos apsaugos reikalavimų. Nors apeliaciniame skunde teigiama, kad Viešųjų pirkimų tarnyba sutiko su tokiu sandorio sudarymo būdu, tačiau ši tarnyba nevertino paties sandorio įtakos konkurencijai, nes tokios pareigos neturi. Tai reiškia, kad vien šios tarnybos sutikimas sandorius vykdyti atitinkamu būdu, nesuponuoja išvados, jog jie yra teisėti ir jiems neturi būti taikomi konkurencijos teisės normų reikalavimai.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2015 m. kovo 5 d. nutarime Nr. KT9-N5/2015 , pasisakydamas dėl savivaldybės teisės pavestieksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės įsteigtai bendrovei įgyvendinimo sąlygų, pažymėjo, kad :

– Atliekų tvarkymo įstatymo (2002 m. liepos 1 d. redakcija) 30 straipsnio 4 dalies nuostatoje (buvo) nustatytas vienas iš savivaldybių vykdomos komunalinių atliekų tvarkytojų, teikiančių šių atliekų naudojimo ir šalinimo paslaugas, atrankos būdų – pavedimas (kaip privalomą užduotį) vykdyti šią veiklą savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai; kitas šių paslaugų teikėjų atrankos būdas – konkursas;

– savivaldybės, pasirinkdamos komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo paslaugų teikėjų atrankos būdą, turėjo vadovautis įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimais, inter alia privalėjo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumą, gerą kokybę ir prieinamumą;

– pavedimas (kaip privalomą užduotį) vykdyti komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo veiklą savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai buvo galimas tik tokiu atveju, kai tokiu pavedimu šiai bendrovei, įstaigai, įmonei ar organizacijai neteikta privilegijų, nediskriminuoti kiti šioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai, užtikrintas atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumas, gera kokybė ir prieinamumas;

– toks pavedimas (buvo) galimas tik išskirtiniu atveju – kai kitu (šių paslaugų teikėjų konkurso) būdu būtų neįmanoma užtikrinti atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo;

– reikalavimas atliekų tvarkytojus atrinkti konkurso būdu pagal jų galimybes teikti nepertraukiamas, geros kokybės ir prieinamas paslaugas gali būti nevykdomas tik objektyviai pateisinamu pagrindu; tokiu pagrindu nelaikytina vien tai, kad savivaldybė yra įsteigusi ūkio subjektą, veikiantį atliekų tvarkymo srityje;

– įstatymų leidėjas privalo nustatyti tokį atliekų tvarkymo organizavimo teisinį reguliavimą, kad savivaldybės šioje srityje užtikrintų sąžiningos konkurencijos laisvę (inter alia kad atliekų tvarkymo rinka nebūtų monopolizuota, nebūtų paneigtas šios rinkos dalyvių lygiateisiškumas), taip pat vartotojų teisių, žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugą (inter alia kad būtų užtikrintas atliekų tvarkymo paslaugų prieinamumas, teikimo nepertraukiamumas ir gera kokybė).

Šiuo atveju byloje nėra nustatyta jokių aplinkybių, kad sprendimas pavesti teikti viešąsias paslaugas būtent Įmonei buvo objektyviai būtinas (pvz., kilus realiai grėsmei šių paslaugų teikimo nepertraukiamumui, kokybei ir prieinamumui). Pareiškėjas nepateikė duomenų, kad Administracija, prieš pavesdama Įmonei teikti aptariamas viešąsias paslaugas, būtų bet kokiu būdu vertinusi kitų atitinkamoje rinkoje veikiančių ūkio subjektų galimybes užtikrinti šių paslaugų prieinamumą, gerą kokybę ir nepertraukiamumą. Apibendrinus tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad ginčo sprendimų priėmimas nebuvo nulemtas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta išimtimi.

Pareiškėjo argumentas, kad Sutarties turinys, prasmė ir tikslas akivaizdžiai parodo, kad joks pelno siekiantis ūkio subjektas negali teikti viešųjų paslaugų tokiomis sąlygomis, nepagrindžia, kad sudarant Sutartį buvo išnaudotos visos priemonės ir įvertintos visos aplinkybės, kurios užtikrintų sąžiningos konkurencijos laisvę. Šis deklaratyvus teiginys nėra pagrįstas atliktais skaičiavimais ar kitokiais įrodymais, iš kurių sektų, kad teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas savivaldybės patvirtintais įkainiais yra nepelninga bet kokiam kitam ūkio subjektui, net ir itin efektyviai veikiančiam. Savivaldybė,siekdama įsitikinti, ar yra esamų ir/ar potencialių ūkio subjektų, galinčių ir norinčių teikti savivaldybės teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas konkrečiomis sąlygomis, turėjo organizuoti konkursą ar kitą konkurencingą procedūrą šios paslaugos teikėjui parinkti. Tačiau, kaip minėta, Kaišiadorių rajono savivaldybė to nepadarė. Neatsižvelgusi į tai, kad tokių paslaugų teikimo rinkoje gali vykti konkurencija ir neįvertinusi galimybės konkurencijos neribojančiu būdu organizuoti šių komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą, Administracija privilegijavo Įmonę kitų ūkio subjektų atžvilgiu ir tuo sudarė iš esmės skirtingas konkurencijos sąlygas atitinkamoje rinkoje galintiems veikti ūkio subjektams lyginant su Įmone, kuri atitinkamas paslaugas teikia išimtinėmis teisėmis.

Apibendrinus tai, kas išdėstyta, pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Administracijos sudaryta Sutartis su Įmone pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį, todėl Konkurencijos taryba, vadovaudamasi Konkurencijos įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 3 punktu, pagrįstai įpareigojo Savivaldybę jąpanaikinti, pripažintina pagrįsta.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas materialinės ir procesinės teisės normas byloje taikė teisingai, priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą. Tenkinti Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą, remiantis jame išdėstytais motyvais, nėra pagrindo, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistu.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Pareiškėjo Kaišiadorių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą, prie kurio prisidėjo trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Kaišiadorių paslaugos“, atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. kovo 17 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

 

Teisėjai

Ramūnas Gadliauskas

Ričardas Piličiauskas

Arūnas Sutkevičius