Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas) ir Artūro Drigoto (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims uždarajai akcinei bendrovei „Nemenčinės komunalininkas“ ir uždarajai akcinei bendrovei „Nemėžio komunalininkas“ dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Pareiškėjas Vilniaus rajono savivaldybė (toliau – ir pareiškėjas, Savivaldybė) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir Konkurencijos taryba) 2013 m. kovo 7 d. nutarimą Nr. 2S-1 „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės sprendimų pavedant uždarajai akcinei bendrovei (toliau – UAB) „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ (toliau – ir Nutarimas).

Pareiškėjas skunde nurodo, kad Konkurencijos taryba 2013 m. kovo 7 d. nutarimu Nr. 2S-1pripažino, jog Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimo Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą“ (toliau – ir Sprendimas) 1, 2 ir 3 punktai ir jų pagrindu pasirašytos sutartys, pagal kurias mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, bioskaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugų teikimą buvo patikėta teikti tretiesiems asmenims, pažeidžia Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus.

Pareiškėjas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir Atliekų tvarkymo įstatymas) 25 straipsniu, 30 straipsnio  4 dalimi, teigia, kad konkursas nėra vienintelis būdas parinkti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugos teikėją. Pagal Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalį (galiojusi redakcija), komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimą savivaldybė gali pavesti savo įsteigtai bendrovei. Tai reiškia, kad šią komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimo funkciją savivaldybė, nepažeisdama imperatyvių teisės aktų reikalavimų ir bendrųjų teisės principų, įgyvendina laisvai savo nuožiūra. Kadangi ši funkcija yra nepaprastai svarbi ir sudėtinga bei apimanti visą geografinę savivaldybės teritoriją, Savivaldybės taryba nusprendė šios funkcijos įgyvendinimą pavesti jos valdomoms komunalinėms įmonėms.

Pareiškėjas pažymėjo, kad Konkurencijos taryba Nutarimo argumentus dėl būtinumo organizuoti konkursą iš esmės grindžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio ir Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalimi, kuri įsigaliojo tik 2012 m. balandžio 28 d., t. y. jau po ginčijamų sprendimų priėmimo. Mano, kad Konkurencijos taryba be pagrindo netaikė Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies ir Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies, neanalizavo Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje ir Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme (toliau – ir Viešųjų pirkimų įstatymas) suformuluotos vidaus sandorio sąvokos, o galiojančių įstatymų neaiškino ir netaikė sistemiškai.

Atsakovas Konkurencijos taryba atsiliepime į pareiškėjo skundą su juo nesutiko ir prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas atsiliepime nurodė, kad dėl Savivaldybės sprendimų buvo privilegijuotos Savivaldybės įmonės UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ kitų ūkio subjektų – potencialių konkurentų – atžvilgiu, todėl tokiais veiksmais buvo sudarytos skirtingos konkurencijos sąlygos ir neužtikrinta sąžiningos konkurencijos laisvė, kaip tai nustato Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis. Priimant Savivaldybės sprendimus galiojusi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies redakcijoje nustatyta savivaldybių teisė pavesti (kaip privalomą užduotį) eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai nebuvo vienintelis būdas paslaugos teikėjui parinkti. Minėta nuostata taip pat nustatė, kad savivaldybės gali organizuoti ir komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo paslaugų operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą arba, nutarusios įvesti vietinę rinkliavą iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, turi organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursą. Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje nustatyta teisė perduoti dalį funkcijų aptariamoje srityje yra laikytina tik kaip viena iš savivaldybės pareigos užtikrinti tinkamą komunalinių atliekų tvarkymo sistemos funkcionavimą įgyvendinimo priemonių, o jos taikymas yra savivaldybių teisė, bet ne pareiga. Taigi Savivaldybei priimant sprendimus, Atliekų tvarkymo įstatyme buvo nustatyta alternatyva paslaugų teikėjui parinkti, tačiau Savivaldybė, parinkdama paslaugų teikėją, turėjo vadovautis ir Konkurencijos įstatymo reikalavimais, turėjo įvertinti, ar rinkoje yra daugiau ūkio subjektų, norinčių ir galinčių teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, bei suteikti jiems galimybę varžytis dėl paslaugų teikimo.

Atsakovas dėl pareiškėjos argumento, kad Nutarimo argumentus dėl būtinumo organizuoti konkursą grindžia Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalimi, kuri įsigaliojo tik 2012 m. balandžio 28 d., t. y. jau po ginčijamų sprendimų priėmimo, pažymėjo, kad Konkurencijos taryba akcentavo, jog nei priimant ginčijamus sprendimus, nei priimant Nutarimą galiojančios Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatos imperatyviai nenustatė pareigos pavesti teikti atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas Savivaldybės teritorijoje Savivaldybės kontroliuojamoms įmonėms. Taigi, Savivaldybė galėjo pasirinkti kitą elgesio variantą – užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, organizuodama konkurencingą procedūrą, tačiau šios pareigos neįvykdė.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Nemenčinės komunalininkas“ atsiliepime su pareiškėjo skundu sutiko ir prašė jį tenkinti.

Atsiliepime nurodė, kad Nutarimas prieštarauja Lietuvos Respublikos ir Europos Sąjungos teisei, kadangi Savivaldybė organizuoti tokio konkurso vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis neprivalėjo. Be to, Konkurencijos taryba, priimdama Nutarimą, neteisingai taikė ir aiškino materialiosios ir procesines teisės normas.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. rugpjūčio 26 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas, remdamasis bylos duomenimis, nustatė, kad Savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 24 d. priėmė sprendimą Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą“ (toliau – ir Sprendimas), kuriuo nusprendė: 1) pavesti UAB „Nemenčinės komunalininkas“ nuo 2012 m. sausio 1 d. teikti mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, bioskaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugas Avižienių, Buivydžių, Bezdonių, Dūkštų, Maišiagalos, Nemenčinės, Nemenčinės miesto, Paberžės, Riešės, Sudervės, Sužionių, Zujūnų seniūnijose; 2) pavesti UAB „Nemėžio komunalininkas“ nuo 2012 m. sausio 1 d. teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugas Juodšilių, Kalvelių, Lavoriškių, Marijampolio, Medininkų, Mickūnų, Nemėžio, Pagirių, Rudaminos, Rukainių, Šatrininkų seniūnijose; 3) įpareigoti UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ iki 2012 m. sausio 1 d. pasirašyti sutartį su Vilniaus rajono savivaldybe dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugų teikimo 5 metų laikotarpiui. Pareiškėjas pateikė raštus, susijusius su išlaidomis įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą, taip pateikti ir UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ raštai dėl patirtų išlaidų įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą.

Savivaldybės administracija 2011 m. gruodžio 19 d. su UAB „Nemenčinės komunalininkas“ sudarė sutartį Nr. A56-681-13.18 ir su UAB „Nemėžio komunalininkas“ sutartį Nr. A56-682-13.18  dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas (toliau – ir Sutartys).

Konkurencijos taryboje tyrimas dėl Savivaldybės pavedimo UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams pradėtas 2012 m. liepos 3 d. Konkurencijos tarybos nutarimu Nr. 1S-91 pagal 2012 m. gegužės 9 d. pareiškėjo UAB „VSA Vilnius“ pareiškimą bei 2012 m. birželio 18 d. pareiškėjo UAB „Tvar.com“ pareiškimą. Konkurencijos taryba 2013 m. kovo 7 d. priėmė nutarimą Nr. 2S-1, kuriuo pripažino Savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimo Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą“ 1, 2 ir 3 punktus ir jų pagrindu pasirašytas sutartis, pagal kurias mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, bioskaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugų teikimą buvo patikėta teikti UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ asmenims, pažeidžiančiomis Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Tyrimo metu nenustatyta, jog Savivaldybė Sprendimo Nr. T3-447 priėmimo ir jo pagrindu Savivaldybės administracijos su UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ Sutarčių sudarymo metu būtų tikrinusi, kad kiti atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas teikiantys ūkio subjektai būtų atsisakę ir nenorėję teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugų Savivaldybės teritorijoje. Konkurencijos tarybos tyrimo metu taip pat nebuvo nustatyta, kad prieš priimant minėtą Savivaldybės sprendimą vienašališkai pavesti Savivaldybės kontroliuojamoms įmonėms UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, būtų skelbiamas atrankos konkursas ar kita konkurencinga procedūra.

Teismas nustatė, kad ginčas byloje yra kilęs dėl to, ar Konkurencijos tarybos nutarimu Nr. 2S-1 teisėtai ir pagrįstai pripažinta, kad Sprendimu ir Sutartimis, pagal kurias Savivaldybės administracija pavedė Savivaldybės įmonėms (t. y. atliekų tvarkytojams) Sutartyse nustatyta tvarka teikti komunalinių atliekų ir atliekų tvarkymo paslaugas Savivaldybės teritorijoje esantiems atliekų turėtojams, buvo pažeistos Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatos.

Teismas pažymėjo, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas, kai nustatoma šių trijų aplinkybių visuma: 1) valstybės valdymo ar savivaldos institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu. Nustatyta, kad Savivaldybės tarybos Sprendimo Nr. T3-447 priėmimo metu buvo ir kitų ūkio subjektų, potencialiai ketinančių teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, tai patvirtina pareiškėjų Konkurencijos tarybai nurodytos aplinkybės. Byloje nėra ginčo dėl faktinės aplinkybės, kad Savivaldybė pavedė bendrovėms vykdyti komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo veiklą, nerengiant konkurso ar kitų konkurenciją užtikrinančių atrankos procedūrų.

Teismas nurodė, kad pagal Konkurencijos įstatymo 3 straipsnio 9 dalį, konkurentais rinkoje laikytini ūkio subjektai, kurie teikia komunalinių atliekų naudojimo ar šalinimo paslaugas atitinkamoje apskrityje, šiuo atveju Vilniaus rajone, taip pat šias paslaugas galintys teikti kiti ūkio subjektai, kurie turi ar gali įgyti atitinkamus leidimus šioms paslaugoms teikti. Konkurentų ar potencialių konkurentų buvimą atitinkamoje rinkoje patvirtina ir tai, kad dėl galimai neteisėtų Savivaldybės veiksmų į Konkurencijos tarybą kreipėsi kitos komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikiančias įmonės. Nenuginčyta aplinkybė, jog Savivaldybė, suteikdama išimtines sąlygas vienam ūkio subjektui panaikino vienodas konkurencijos sąlygas kitiems teikėjams varžytis dėl teisės teikti komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo paslaugas. Teismas priėjo prie išvados, kad nagrinėjamoje byloje nėra ginčo dėl to, kad Savivaldybės sudarytos Sutartys atitinka pirmas dvi anksčiau nurodytas sąlygas, t. y. Sutartimis suteikiama privilegija konkretiems tiekėjams (UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“) ir dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams. Todėl iš esmės sprendė, ar skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu.

Savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 24 d. priėmė sprendimą Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą“, kurio atitiktį Konkurencijos įstatymo nuostatoms vertino Konkurencijos taryba, jo priėmimo metu galiojusi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalis nustatė, kad eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės gali pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai. Savivaldybės gali organizuoti ir komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo paslaugų operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą arba, nutarusios įvesti vietinę rinkliavą iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, turi organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursą. Pareiškėjas nurodė, kad priimdamas Sprendimą pasinaudojo Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatyta galimybe netaikyti Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų, kadangi Savivaldybės įmonės, kurioms buvo pavesta teikti Vilniaus rajono komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas, atitinka minėto įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimus: 1) UAB „Nemenčinės komunalininkas“ bei UAB „Nemėžio komunalininkas“ yra įsteigtos Savivaldybės tarybos, Savivaldybės taryba yra vienintelė įmonių akcininkė; 2) daugiau kaip 90 proc. įmonių veiklos yra skirta tenkinti savivaldybės poreikiams ir funkcijoms įgyvendinti.

Teismas pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs konstitucinės justicijos bylą pagal pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą ištirti, ar Atliekų tvarkymo įstatymo (2002 m. liepos 1 d. redakcija) 30 straipsnio 4 dalies nuostata „Eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės gali pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai“, 2015 m. kovo 5 d. nutarime konstatavo, kad konkurencijos taisyklės taikomos ir įmonėms, kurioms yra patikėta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, jei šių taisyklių taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių; atliekų tvarkymo paslaugos gali būti priskirtos prie bendros ekonominės svarbos paslaugų; tais atvejais, kai atliekų tvarkymo paslaugą valstybės narės priskiria prie bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų, valstybių narių institucijos turi plačią diskreciją organizuoti šių paslaugų teikimą, kad būtų užtikrintas inter alia aukštas šių paslaugų kokybės, saugos ir prieinamumo lygis; suteikti išimtines teises bendros ekonominės svarbos paslaugas teikiančioms įmonėms galima tik tuo atveju, kai suteikus tokias teises apriboti konkurenciją ar net visiškai ją pašalinti yra būtina dėl to, kad būtų įmanoma šias paslaugas teikti ekonomiškai priimtinomis sąlygomis; konkurencijos principų, įsisteigimo ir paslaugų teikimo laisvės išimtys, inter alia taikomos bendrus ekonominius interesus tenkinančių paslaugų teikimo srityje ir sudarant sutartis tarp valstybės institucijų ir jų kontroliuojamų subjektų, turi būti aiškinamos siaurai. Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad pagal Europos Sąjungos teisę nedraudžiama valstybėms narėms nustatyti konkurencijos teisės požiūriu griežtesnių taisyklių, užtikrinančių didesnę apsaugą nuo priešingų konkurencijai veikų.

Teismas akcentavo, kad atsižvelgiant į susiformavusią teismų praktiką, vertintina, ar konkrečiu atveju konkurso būdu neįmanoma buvo užtikrinti komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo. Tai kriterijus, kurį priimdama Sprendimą Savivaldybė yra įpareigota įvertinti. Byloje pateikti rašytiniai įrodymai, susiję su Savivaldybės išlaidomis įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą, taip pat ir UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ raštai dėl patirtų išlaidų įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą, nėra susiję su tyrimu dėl galimo konkurencijos varžymo. Kaip ir tyrimo metu Konkurencijos taryboje, taip ir nagrinėjamoje byloje pareiškėja nepateikė jokių įrodymų, jog buvo vertintos ir kitų rinkos dalyvių galimybės teikti minėtas paslaugas.

Teismas, įvertinęs byloje nustatytas aplinkybes, konstatavo, kad Savivaldybė sudarydama Sutartis tik dėl to, kad šios sutarčių sudarymo momentu Savivaldybės įmonės atitiko Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintus reikalavimus, nepagrįstai suteikė privilegiją Savivaldybės įmonėms, diskriminavo (arba sudarė sąlygas diskriminuoti) kitus komunalinių atliekų tvarkymo veikla užsiimančius ūkio subjektus, inter alia UAB „VSA Vilnius“ ir UAB „Tvar.com“, ir pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį. Todėl Konkurencijos taryba Nutarime Nr. 1S-91 pagrįstai pripažino Sprendimo 1, 2 ir 3 punktus ir Sutartis pažeidžiant Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus ir įpareigojo Savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo šio nutarimo paskelbimo Konkurencijos tarybos interneto svetainėje www.kt.gov.lt dienos panaikinti Sutartis, todėl pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

III.

Pareiškėjas padavė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 26 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti.

Apeliaciniame skunde pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė materialinės teisės normas, todėl priėmė nepagrįstą sprendimą. Teismas padarė klaidingą išvadą, kad Savivaldybė, neskelbdama konkurso, nevertino paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo kriterijų. Savivaldybė yra atsakinga už komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimą, antrinių žaliavų surinkimo ir perdirbimo organizavimą, sąvartynų įrengimą ir eksploatavimą. Vykdydama šią įstatymo priskirtą funkciją, Savivaldybė siekė pagerinti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kokybę Savivaldybės aptarnaujamojoje teritorijoje ir efektyviau panaudoti Savivaldybės biudžeto lėšas. Šiuo tikslu Savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 24 d. priėmė sprendimą Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą“, ir su trečiaisiais suinteresuotais asmenimis sudarė komunalinių atliekų surinkimo sutartis 5 metų laikotarpiui. Konkurencijos taryba, atlikusi tyrimą, ginčijamu Nutarimu pripažino Savivaldybės Sprendimą ir jo pagrindu pasirašytas viešųjų paslaugų teikimo sutartis pažeidžiančiais Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, nes komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugos tiekėjai turėjo būti parinkti konkurso būdu. Pareiškėjas nesutinka su Konkurencijos tarybos Nutarimo išvada, kad jis pažeidė Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje įtvirtintą alternatyvą ir užkirto kelią kitos minėto įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje numatytos alternatyvos taikymui - atrankos arba paslaugos viešojo pirkimo konkurso organizavimui. Tretiesiems asmenims pavestos atlikti paslaugos yra viešosios paslaugos, kurias, remiantis Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal su savivaldybėmis sudarytas sutartis kiti fiziniai ir juridiniai asmenys, kurie parenkami viešai. Taigi įstatymo leidėjas viešųjų paslaugų teikimą pirmiausiai numatė būtent savivaldybių įsteigtiems paslaugų teikėjams. Kaip galima alternatyva yra numatytas sutarčių sudarymas su kitais fiziniais bei juridiniais asmenimis, kurie tokiu atveju būtų pasirenkami viešai.

Pareiškėjas pažymėjo, kad ginčijamų Savivaldybės sprendimų priėmimo metu galiojusios Atliekų tvarkymo įstatymo redakcijos 25 straipsnis nustatė, jog savivaldybės organizuoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, užtikrina tų sistemų funkcionavimą, organizuoja atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymą. Pagal šio įstatymo 30 straipsnio 4 dalį eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės gali pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių Įsteigtai atlieku tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai. Taigi konkursas nėra vienintelis būdas parinkti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugos teikėją. Pagal Atliekų tvarkymo Įstatymo 30 straipsnio 4 dalį, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimą savivaldybė gali pavesti savo įsteigtai bendrovei. Tai reiškia, kad šią komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimo funkciją Savivaldybė, nepažeisdama imperatyvių teisės aktų reikalavimų ir bendrųjų teisės principų, įgyvendina laisvai ir pagal savo nuožiūrą. Kadangi ši funkcija yra nepaprastai svarbi ir sudėtinga bei apimanti visą geografinę savivaldybės teritoriją, Savivaldybės taryba nusprendė šios funkcijos įgyvendinimą pavesti savivaldybės valdomoms komunalinėms įmonėms. Pabrėžė, kad iki ginčijamų Sprendimų priėmimo ir vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą įvedimo Savivaldybės teritorijoje atliekų tvarkymo paslaugos buvo pavestos tiems patiems tretiesiems asmenims. Nei viena kita įmonė neturėjo sutarties su Savivaldybe. Konkurencijos taryba neginčija fakto, kad tretieji asmenys atitinka Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje nurodytus reikalavimus, todėl Savivaldybė turėjo teisę pasinaudoti galimybe viešųjų paslaugų teikimo sutartis su UAB „Nemenčinės komunalininkas” ir „Nemėžio komunalininkas” sudaryti tiesiogiai.

Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Konkurencijos taryba Nutarimo argumentus dėl būtinumo organizuoti konkursą iš esmės grindžia tik Konkurencijos įstatymo 4 straipsniu ir Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalimi, kuri įsigaliojo tik 2012 m. balandžio 28 d., t. y. jau po ginčijamų sprendimų priėmimo. Todėl nepagrįsta ir prieštaraujanti nustatytam teisiniam reglamentavimui yra Konkurencijos tarybos Nutarimo išvada, kad Lietuvos Respublikos įstatymai bet kuriuo atveju numato konkurso organizavimą. Pareiškėjo manymu, Konkurencijos taryba be pagrindo eliminavo Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies ir Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies taikymą, neanalizavo Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje ir Viešųjų pirkimų įstatyme suformuluotų vidaus sandorio požymių bei netaikė galiojančių įstatymų sistemiškai ir visapusiškai. Šiuo atveju Sprendimas atitiko vidaus sandorio požymius, apibrėžtus Europos Sąjungos teisingumo Teismo praktikoje ir Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje, todėl Viešųjų pirkimų reikalavimai dėl konkurso organizavimo jam netaikytini. Pagal nuo 2010 m. kovo 2 d. įsigaliojusią Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimai netaikomi pirkimams, jeigu perkančioji organizacija sudaro sutartį su atskirą juridinio asmens statusą turinčiu subjektu, kurį ji kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrini padalinį ir kuriame ji yra vienintelė dalyvė (arba įgyvendina valstybės ar savivaldybės, kaip vienintelės dalyvės, teises ir pareigas), ir jeigu kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 procentų pardavimo pajamų gauna iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti. Iš nurodyto reguliavimo matyti, kad įstatymų leidėjas įtvirtino vidaus sandorių išimtį, kurios požymiai iš esmės atitinka Europos Sąjungos Teisingumo Teismo suformuotą doktriną vidaus sandorių srityje. Savivaldybė yra trečiųjų asmenų savininkė, turi visapusišką jų kontrolę. Ši Savivaldybės įtaka įmonėms yra lemiama ir nukreipta į strateginius tikslus ir svarbius sprendinius. Taigi Savivaldybė visiškai tenkina pirmąjį kriterijų dėl efektyvios juridinių asmenų kontrolės. Tiek UAB „Nemenčinės komunalininkas”, tiek UAB „Nemėžio komunalininkas” gauna 100 proc. pajamų iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos (nagrinėjamu atveju - Savivaldybės) poreikiams tenkinti ar funkcijoms atlikti. Todėl tretieji asmenys atitinka ir antrąjį Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintą kriterijų. Savivaldybės ir UAB „Nemenčinės komunalininkas” bei UAB „Nemėžio komunalininkas” santykiai patenka į Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies taikymo apimtį, visiškai atitinka vidaus sandorio turinį, todėl Savivaldybė tretiesiems asmenims pavestoms paslaugoms teikti neprivalėjo skelbti konkurso.

Pareiškėjas pažymėjo, kad atsakovas nepagrįstai savo išvadas grindžia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 31 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A⁸²²-2563/2011, kadangi bylos skiriasi tiek faktinėmis aplinkybėmis, tiek ir teisiniu pagrindu.

Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad su juo nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą palikti galioti.

Atsakovas atsiliepime, nurodo, kad Konkurencijos taryba nagrinėjamu atveju vertino, ar Savivaldybė priimdama Sprendimą Nr. T3-447, kuriuo pavedė savo kontroliuojamoms įmonėms UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ teikti komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugas Vilniaus rajono savivaldybėje ir kurio pagrindu buvo sudarytos Sutartys, nepažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų. Konkurencijos taryba, įvertinusi tris aplinkybes, būtinas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimui nustatyti, konstatavo, kad dėl Savivaldybės Sprendimo Nr. T3-447 ir jo pagrindu sudarytų Sutarčių, UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“, buvo privilegijuotos kitų ūkio subjektų atžvilgiu, tuo sudarant skirtingas konkurencijos sąlygas ir neužtikrinant sąžiningos konkurencijos laisvės, kaip tai numato Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimai. Šie Savivaldybės sprendimai nebuvo lemti Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymo, todėl Savivaldybė pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Pažymėjo, kad nors Konstitucinis Teismas nepripažino Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies nuostatos, kuria numatyta, kad paslaugas Savivaldybė gali pavesti teikti savo įsteigtai įmonei prieštaraujančios Konstitucijai, tačiau Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Konstituciją savivaldybės, laisvai ir savarankiškai veikdamos pagal ūkinę veiklą (inter alia atliekų tvarkymą) reguliuojančių įstatymų apibrėžtą kompetenciją, yra saistomos šalies ūkio konstitucinį pagrindą sudarančių principų ir kitų konstitucinių imperatyvų. Tai reiškia, kad atliekų tvarkymo srityje savivaldybės turi paisyti konstitucinio sąžiningos konkurencijos imperatyvo suponuojamo reikalavimo atliekų tvarkytojus atrinkti konkurso būdu pagal jų galimybes teikti nepertraukiamas, geros kokybės ir prieinamas paslaugas. Šis reikalavimas gali būti nevykdomas tik objektyviai pateisinamu pagrindu; tokiu pagrindu nelaikytina vien tai, kad savivaldybė yra įsteigusi ūkio subjektą, veikiantį atliekų tvarkymo srityje. Taigi, Savivaldybės argumentai, jog ji turėjo teisę pavesti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikti savo kontroliuojamoms įmonėms, yra nepagrįsti, kadangi Savivaldybė neužtikrino sąžiningos konkurencijos laisvės principo, t. y. neorganizavo konkurencingos procedūros, kad įsitikintų, ar kiti paslaugos teikėjai nenorėtų ir negalėtų teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų. Nors Savivaldybės teigimu, Savivaldybė neskelbdama konkurso įvertino sąžiningos konkurencijos, paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo kriterijus, visgi akivaizdu, kad Savivaldybė neorganizuodama konkurencingos procedūros, apskritai negalėjo įvertinti, ar kiti ūkio subjektai galėtų šias paslaugas teikti tinkamai. Aplinkybė, kad Savivaldybės kontroliuojamos įmonės UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ šias paslaugas teikia nuo 2007 m., nurodė, kad investavusios dideles pinigines sumas ir turėjo pakankamai įrangos bei žmogiškųjų išteklių, todėl tokiu būdu ir buvo užtikrinti minėti paslaugų teikimo kriterijai, neįrodo, kad tik UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ galėjo šias paslaugas teikti nepertraukiamai, geros kokybės ir prieinamas. Savivaldybės argumentai dėl UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ investicijų, įrangos ir žmogiškųjų išteklių niekaip nepagrindžia, kad tik šios įmonės gali užtikrinti tinkamą paslaugų teikimą Savivaldybės teritorijoje.

Atsakovas pažymėjo, kad Konkurencijos taryba pripažino, kaip prieštaraujančius Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimą Nr. T3-447 ir jo pagrindu sudarytas Sutartis, taigi Konkurencijos taryba nenagrinėjo ankstesnių Savivaldybės sprendimų. Tuo tarpu, Konkurencijos taryba tyrimą pradėjo pagal 2012 m. gegužės 9 d. pareiškėjo UAB „VSA Vilnius“ pareiškimą bei 2012 m. birželio 18 d. UAB „Tvar.com” pareiškimą. Savivaldybė, prieš priimdama Sprendimą Nr. T3-447, neįsitikino, ar kiti ūkio subjektai nenorėtų ir negalėtų teikti atliekų tvarkymo paslaugų Savivaldybės teritorijoje, tačiau, kaip nustatė Konkurencijos Taryba, tokių ūkio subjektų buvo. Tai, jog, Savivaldybės teigimu, UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ yra ne pelno siekiantys subjektai, nedaro įtakos Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimui konstatuoti, kadangi šie ūkio subjektai rinkoje dalyvauja konkuruodami su kitais ūkio subjektais, taigi nepriklausomai nuo teisinės formos, nuo jų veiklos organizavimo principų visiems ūkio subjektams, turi būti sudarytos vienodos sąlygos konkuruoti atitinkamoje rinkoje.

Atkreipė dėmesį, kad Konkurencijos taryba neturi pareigos vertinti, ar ūkio subjektai yra tinkami teikti atliekų tvarkymo paslaugas Savivaldybės teritorijoje, kadangi atliekų tvarkymo organizavimas yra Savivaldybės pareiga, kaip tai numato Vietos savivaldos įstatymas ir Atliekų tvarkymo įstatymas. Savivaldybė organizuodama konkurencingą procedūrą ir turi galimybę patikrinti, kuris ūkio subjektas yra tinkamas teikti atliekų tvarkymo paslaugas, tačiau šių pareigų nevykdė. Akivaizdu, jog šios pareigos perkėlimas Konkurencijos tarybai neišplaukia iš jokių teisės aktų. Nepagrįstais laiko ir Savivaldybės argumentus, kad pagal Konstitucinio Teismo nutarimą, reikalavimas rengti konkursą gali būti nevykdomas tik objektyviai pateisinamu pagrindu, šiuo atveju tokiu pagrindu buvo vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą įvedimas ir Savivaldybės kontroliuojamų įmonių UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ nepertraukiamas ir kokybiškas paslaugų teikimas. Vietinės rinkliavos įvedimas, priešingai nei teigia Savivaldybė, neatleidžia Savivaldybės nuo pareigos organizuoti konkurencingą procedūra. Galiojusioje Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies nuostatoje, be kita ko, buvo numatyta, kad kai įvedama vietinė rinkliava, savivaldybė turi organizuoti paslaugų viešojo pirkimo konkursą. Taigi įstatymų leidėjas nenumatė, kad įvedus vietinę rinkliavą atliekų surinkimu gali užsiimti tik savivaldybės kontroliuojami ūkio subjektai, priešingai - numatė, kad tokiu atveju paslaugos teikėjas atrenkamas organizuojant viešąjį pirkimą. Savivaldybės argumentai, jog teismas netinkamai aiškino ir taikė Konstitucinio Teismo 2015 m. kovo 5 d. nutarimą Nr. KT9-N5/2015 yra nepagristi ir atmestini.

Pažymėjo, kad įstatymų reikalavimų vykdymo esmė yra aiškiai aptarta LVAT praktikoje. Vertinant Savivaldybės veiksmus, jie galėtų būti pateisinami tik tuo atveju, jeigu Savivaldybė iš esmės nebūtų galėjusi pasirinkti kito elgesio varianto, kaip tik pavesti teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas savo kontroliuojamoms įmonėms UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“. Konkurencijos taryba, įvertinusi su atliekų tvarkymu susijusias įstatymų nuostatas, nenustatė, jog Savivaldybės Sprendimo Nr. T3-447 priėmimą ir Sutarčių sudarymą lėmė įstatymų reikalavimų vykdymas. Tokių aplinkybių nenurodė ir Savivaldybė.

Akcentavo, kad Konstitucinis Teismas aiškiai įvardino būdą, kaip turėtų būti atrenkamas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikiantis subjektas. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktu, savivaldybė įgyvendindama jai suteiktus įgaliojimus yra saistoma įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų, tarp jų ir Konkurencijos įstatymo. Nagrinėjamu atveju Savivaldybė, kaip viešojo administravimo subjektas, turėjo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę t.y. sudaryti vienodas sąlygas ūkio subjektams varžytis dėl teisės teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad paslaugų pavedimas savo įsteigtoms įmonėms gali būti tik išimtiniais atvejais. Taigi, priešingai nei teigia Savivaldybė, nei vienas iš nurodytų įstatymų nenumatė Savivaldybei pareigos pavesti atliekų tvarkymo paslaugas teikti savo kontroliuojamoms įmonėms. Konkurencijos taryba pažymėjo, kad to nenumatė ir Nutarimo priėmimo metu galiojusios Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatos.

Atsakovė teigia, kad nėra pagrindo sutikti, jog Savivaldybė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas pavesti be konkurencingos procedūros savo kontroliuojamoms įmonėms galėjo vadovaudamasi Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje numatyta išimtimi. Konkurencijos taryba tinkamai įvertino, kad Savivaldybė Sprendimu Nr. T3-447 ir jo pagrindu sudarytomis Sutartimis be konkurencingos procedūros komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas pavedusi teikti savo kontroliuojamos įmonėms UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ sudarė skirtingas konkurencijos sąlygas atitinkamoje rinkoje veikiantiems ūkio subjektams, tuo tarpu Savivaldybės veiksmai nebuvo lemti Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymo, todėl Savivaldybė pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Nemenčinės komunalininkas“ pateiktame atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad su juo sutinka ir prašo tenkinti iš esmės pareiškėjo apeliaciniame skunde išdėstytais argumentais.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Administracinėje byloje kilęs ginčas dėl Konkurencijos tarybos 2013 m. kovo 7 d. nutarimo Nr. 2S-1, kuriuo nutarta pripažinti Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimo Nr. T3-447 „Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą” 1, 2 ir 3 punktus bei Vilniaus rajono savivaldybės administracijos sudarytų sutarčių dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugų atitinkamai su UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“, pažeidžiant Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad Vilniaus rajono savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimu Nr. T3-447 nusprendė pavesti UAB „Nemenčinės komunalininkas” ir UAB „Nemėžio komunalininkas” nuo 2012 m. sausio 1 d. teikti mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, biosklaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugas atitinkamose seniūnijose (1 ir 2 punktai) bei įpareigojo UAB „Nemenčinės komunalininkas” ir UAB „Nemėžio komunalininkas” iki 2012 m. sausio 1 d. pasirašyti sutartį su Vilniaus rajono savivaldybe dėl mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, biosklaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugų teikimo 5 metų laikotarpiui (3 punktas).

Vilniaus rajono savivaldybės administracija su UAB „Nemenčinės komunalininkas” ir UAB „Nemėžio komunalininkas” 2011 m. gruodžio 19 d. sudarė paslaugų teikimo sutartis dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas sutartis, pagal kurias minėtoms įmonėms buvo pavesta nuo 2012 m. sausio 1 d. teikti mišrių komunalinių, buityje susidarančių pavojingų, biosklaidžių, elektros ir elektroninės įrangos, didelio gabarito, naudotų padangų atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo ir transportavimo į jų šalinimo vietas paslaugas, sutarties vykdymo laikotarpis nustatytas 5 metai nuo sutarties vykdymo pradžios.

Konkurencijos taryboje buvo gauti UAB „VSA Vilnius” bei UAB „Tvar.com” pareiškimai su prašymais pradėti konkurenciją ribojančių veiksmų tyrimą dėl Savivaldybės sudarytų sutarčių su UAB „Nemenčinės komunalininkas” ir UAB „Nemėžio komunalininkas” dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugų.

Konkurencijos taryba ginčijamu 2013 m. kovo 7 d. nutarimu Nr. 2S-1 nutarė pripažinti Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimo Nr. T3-447 “Dėl pavedimo eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą” 1, 2 ir 3 punktus bei Vilniaus rajono savivaldybės administracijos sudarytų sutarčių dėl komunalinių atliekų surinkimo ir transportavimo paslaugų atitinkamai su UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“, pažeidžiančius Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

Pareiškėjas Konkurencijos tarybos nutarimą apskundė teismui, kuris pareiškėjo skundą atmetė konstatavęs, kad Vilniaus rajono savivaldybė, sudarydama sutartis tik dėl to, kad šios sutarčių sudarymo momentu Savivaldybės įmonės atitiko Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintus reikalavimus, nepagrįstai suteikė privilegiją savivaldybės įmonėms, diskriminavo (arba sudarė sąlygas diskriminuoti) kitus komunalinių atliekų tvarkymo veikla užsiimančius ūkio subjektus, taip pat ir UAB „VSA Vilnius” bei UAB „Tvar.com”, ir pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnį.

Pareiškėjas apeliaciniame skunde, iš esmės pakartodamas pradinio skundo argumentus,  akcentuoja, kad teismas nepagrįstai neįvertino, kad savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 24 d. sprendimas Nr. T3-447 ir jo pagrindu sudarytos Sutartys buvo lemtos įstatymų reikalavimų vykdymo, Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 11 dalis įsigaliojo tik 2012 m. balandžio 28 d., t. y. po ginčijamų sprendimų priėmimo. Savivaldybės ir minėtų bendrovių santykiai patenka į Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies taikymo apimtį ir visiškai atitinka vidaus sandorio turinį, todėl savavaldybė neprivalėjo skelbti konkurso paslaugoms teikti.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad pagal ABTĮ 136 straipsnį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina tiek apskųstosios, tiek neapskųstosios sprendimo dalių teisėtumą ir pagrįstumą, taip pat sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tų asmenų atžvilgiu, kurie skundo nepadavė, teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai, jis privalo patikrinti visą bylą. Kita vertus, Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT), taip pat ir LVAT praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą sprendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A²⁶¹-3555/2011; 2013 m. sausio 10 d. nutartį adm. byloje Nr. A⁴⁴⁴-341/2013; 2014 m. gegužės 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A²⁶¹-706/2014 ir kt.).

Apeliacinio teismo teisėjų kolegija, vadovaudamasi minėta praktika ir patikrinusi bylą ABTĮ 136 straipsnyje nustatyta tvarka, pritaria pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms bei nurodytiems argumentams.

Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad vertinant individualiai bylai aktualius teisės taikymo klausimus, būtina vadovautis teisės aiškinimo taisyklėmis, suformuluotomis jau išnagrinėtose analogiškose arba labai panašiose bylose. Pagal Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalies bei Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimo nuostatas, teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Pagal nagrinėjamos bylos faktines aplinkybes ir galiojantį teisinį reguliavimą nėra pagrindo kurti naują precedentą ir nukrypti nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. birželio 15 d. nutartyje (administracinė byla Nr. A-1581-502/2015) suformuotos praktikos dėl savivaldybės teisės  pavesti eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės įsteigtai bendrovei įgyvendinimo sąlygų. Ši praktika nuosekliai plėtojama kitose tokio pobūdžio bylose ( žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-923-858/2015, 2016 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-347-552/2016 ir kt.)

Išplėstinė teisėjų kolegija 2015 m. birželio 15 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-1581-502/2015 pažymėjo, jog  Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies pažeidimas gali būti konstatuojamas, kai nustatoma šių trijų aplinkybių visuma: 1) valstybės valdymo ar savivaldos institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes; 2) dėl tokio sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų vykdymu (inter alia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸²²-762/2009, išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis 2011 m. kovo 31 d. administracinėje byloje Nr. A⁸²²-2563/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011).

Aptardama pirmąsias dvi aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija nurodė, jogpagal Konkurencijos įstatymo 3 straipsnį, ūkinė veikla suprantama kaip visokia gamybinė, komercinė, finansinė ar profesinė veikla, susijusi su prekių pirkimu ar pardavimu, išskyrus, kai fiziniai asmenys prekę įsigyja asmeniniams ir namų ūkio poreikiams tenkinti, o prekė – kaip kiekvienas pirkimo ar pardavimo objektas, įskaitant visų rūšių paslaugas, darbus, teises ar vertybinius popierius. Pagal Vietos savivaldos įstatymo  6 straipsnio 31 punktą, komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas, antrinių žaliavų surinkimo bei perdirbimo organizavimas ir sąvartynų įrengimas bei eksploatavimas yra savarankiškoji savivaldybių funkcija. Ši funkcija apima ir komunalinių atliekų tvarkymo viešųjų paslaugų teikimo organizavimą, ir tai yra ūkinė veikla Konkurencijos įstatymo prasme. Iš oficialios konstitucinės doktrinos nuostatų išplaukia, kad išimtinės teisės vykdyti ūkinę veiklą atsiranda tuo atveju, kai valstybė (savivaldybė) suteikia įmonei monopolines teises užsiimti tam tikra ekonomine (ūkine) veikla (pvz., Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai). Europos Sąjungos teisėje išimtinės teisės apibrėžiamos, kaip teisės, kurias valstybė narė suteikia vienai įmonei bet kuriuo įstatymu ar kitu teisės aktu, paliekant jai teisę teikti tam tikrą paslaugą ar užsiimti tam tikra veikla nurodytoje geografinėje zonoje (2006 m. lapkričio 16 d. Komisijos direktyva 2006/111/EB dėl finansinių santykių tarp valstybių narių ir valstybių įmonių skaidrumo ir dėl finansinio skaidrumo tam tikrose įmonėse). Išimtinių sąlygų vienam ūkio subjektui sudarymas suponuoja ir absoliučius konkurencijos sąlygų skirtumus atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ar galintiems konkuruoti ūkio subjektams. Be to, konkurencija suprantama ne vien tik kaip atitinkamoje rinkoje veikiantys ūkio subjektai (jų skaičius), o kaip tam tikra įtampa tarp rinkos dalyvių, varžantis dėl kuo geresnio klientų poreikių patenkinimo, taip pat atvirumas naujiems rinkos dalyviams. Sąžiningos konkurencijos sąlygomis konkursų ar kitos konkurencingos procedūros dalyviai siūlo savarankiškai nustatytas paslaugų kainas, kurios apskaičiuojamos, atsižvelgiant į tai, jog paslaugos turi būti teikiamos kuo efektyviau už priimtiniausią kainą. Nekonkurencingu būdu parinktų įmonių teikiamų paslaugų kaina ir kokybė nėra veikiama iš konkurencijos kylančios įtampos, todėl paprastai nėra tokia efektyvi.

Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad neužtikrinus vienodų konkurencijos sąlygų varžytis dėl teisės teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas, konkurencija komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų rinkoje Vilniaus rajono savivaldybės teritorijoje buvo absoliučiai panaikinta, Sutarčių sudarymas suteikė UAB „Nemenčinės komunalininkas“ ir UAB „Nemėžio komunalininkas“ monopolines teises teikti aptariamas paslaugas, nors savivaldybės teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymu iki sutarties sudarymo užsiėmė ir kiti rinkos dalyviai.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, vienoje iš administracinių bylų vertindamas savivaldybės tarybos sprendimo pavesti savo įsteigtai įmonei viešųjų teritorijų tvarkymo darbus teisėtumą Konkurencijos įstatymo prasme ir aiškindamas aktualias Vietos savivaldos įstatymo nuostatas (5 str. 2 d., 10 str. 3 d.), yra konstatavęs, kad savivaldybė (vietos savivaldos institucijos, pareigūnai), įgyvendindama teisę pasirinkti, kaip bus teikiamos viešosios paslaugos, privalo užtikrinti, kad sprendimas viešųjų paslaugų teikimo vykdymą pavesti savo įsteigtam paslaugų teikėjui nepažeistų Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos sąžiningos konkurencijos laisvės, kurią įstatymo lygmenyje, be kita ko, atspindi ir yra skirtas ją užtikrinti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis. Konstitucinis reikalavimas užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę negali būti vertinamas, kaip nepagrįstai ribojantis minėtą savivaldybių (vietos savivaldos institucijų) diskreciją. Vietos savivaldos įstatyme ir Konkurencijos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą reikia taikyti sistemiškai. Vietos savivaldos įstatymas įtvirtino tik abstrakčią, bendro pobūdžio savivaldybės galimybę  pasirinkti keletą skirtingų būdų, kaip bus užtikrinamas viešųjų paslaugų teikimas. Tuo tarpu Konkurencijos įstatymas nustatė šios galimybės įgyvendinimo sąlygas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 31 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸²²-2563/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011). Taigi administracinių teismų praktikoje laikomasi požiūrio, kad Vietos savivaldos įstatyme numatyta savivaldybių diskrecija pavesti teikti viešąsias paslaugas savo įsteigtai bendrovei yra ribojama reikalavimu atsižvelgti į Konkurencijos įstatymo nuostatas ir užtikrinti, kad toks pavedimas nepažeistų sąžiningos konkurencijos imperatyvo.

Teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad sąžiningos konkurencijos pažeidimas gali būti pateisintas, jeigu nustatoma, kad skirtingų konkurencijos sąlygų nebuvo įmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Ši, išimtį iš bendro draudimo viešojo administravimo subjektų sprendimais riboti konkurenciją įtvirtinanti, taisyklė negali būti aiškinama pernelyg plačiai. Dėl sąlygos, susijusios su reikalavimų įtvirtinimu Lietuvos Respublikos įstatymuose, pažymėtina, kad iš Konstitucijos 46 straipsnio, kuriame, be kita ko, nustatyta, jog įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę, taip pat jį aiškinančios Konstitucinio Teismo praktikos nuostatų išplaukia, kad ūkinės veiklos ribojimai gali būti įtvirtinti tik įstatyme (pvz., Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2006 m. gegužės 31 d. nutarimai). Todėl ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis taikytina tik tais atvejais, kai reikalavimas numatytas Lietuvos Respublikos įstatymuose ar jam prilygstančiuose kituose teisės aktuose.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies nuostata „neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus“ turėtų būti aiškinama, kaip nurodanti atvejus, kai viešojo administravimo subjektas neturi diskrecijos pasirinkti tam tikro elgesio modelio, o priimdamas konkretų sprendimą, paprasčiausiai vykdo iš įstatymo kylantį imperatyvų reikalavimą. Sprendžiant, ar konkrečiu atveju egzistuoja pirmiau aptarta Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies sąlyga, turi būti vertinama, ar viešojo administravimo subjektas turėjo diskreciją elgtis tam tikru būdu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 30 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A⁸⁵⁸-1484/2012).

Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad savivaldybė, norėdama pasiremti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtimi, privalo įrodyti, kad, sudarydama Sutartį, ji vykdė  konkrečiame Lietuvos Respublikos įstatyme pakankamai aiškiai įtvirtintą reikalavimą (įpareigojimą) pavesti savo įsteigtai bendrovei, įmonei ar organizacijai  teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas atitinkamoje teritorijoje. Tokių įrodymų pareiškėjas šioje byloje nepateikė.

Teisėjų kolegija pažymi, kad ginčui aktualiu laikotarpiu galiojusi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalis numatė, jog savivaldybė gali pavesti savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą, tačiau šioje nuostatoje nėra imperatyviai įtvirtintas reikalavimas savivaldybei komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas pavesti teikti savo įsteigtai įmonei. Pažymėtina, kad ir nurodytoje Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje, kuria remiasi pareiškėjas, numatyta galimybė esant tam tikroms sąlygoms sudaryti vidaus sandorius nereiškia, kad neturi būti paisoma Konkurencijos 4 straipsnyje nustatytų konkurencijos apsaugos reikalavimų.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2015 m. kovo 5 d. nutarime Nr. KT9-N5/2015, pasisakydamas dėl savivaldybės teisės  pavesti eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės įsteigtai bendrovei įgyvendinimo sąlygų, pažymėjo, kad :

– Atliekų tvarkymo įstatymo (2002 m. liepos 1 d. redakcija) 30 straipsnio 4 dalies nuostatoje (buvo) nustatytas vienas iš savivaldybių vykdomos komunalinių atliekų tvarkytojų, teikiančių šių atliekų naudojimo ir šalinimo paslaugas, atrankos būdų – pavedimas (kaip privalomą užduotį) vykdyti šią veiklą savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai; kitas šių paslaugų teikėjų atrankos būdas – konkursas;

– savivaldybės, pasirinkdamos komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo paslaugų teikėjų atrankos būdą, turėjo vadovautis įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimais, inter alia privalėjo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumą, gerą kokybę ir prieinamumą;

– pavedimas (kaip privalomą užduotį) vykdyti komunalinių atliekų naudojimo ir šalinimo veiklą savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai buvo galimas tik tokiu atveju, kai tokiu pavedimu šiai bendrovei, įstaigai, įmonei ar organizacijai neteikta privilegijų, nediskriminuoti kiti šioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai, užtikrintas atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumas, gera kokybė ir prieinamumas;

– toks pavedimas (buvo) galimas tik išskirtiniu atveju – kai kitu (šių paslaugų teikėjų konkurso) būdu būtų neįmanoma užtikrinti atliekų naudojimo ir šalinimo viešųjų paslaugų teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo;

– reikalavimas atliekų tvarkytojus atrinkti konkurso būdu pagal jų galimybes teikti nepertraukiamas, geros kokybės ir prieinamas paslaugas gali būti nevykdomas tik objektyviai pateisinamu pagrindu; tokiu pagrindu nelaikytina vien tai, kad savivaldybė yra įsteigusi ūkio subjektą, veikiantį atliekų tvarkymo srityje;

– įstatymų leidėjas privalo nustatyti tokį atliekų tvarkymo organizavimo teisinį reguliavimą, kad savivaldybės šioje srityje užtikrintų sąžiningos konkurencijos laisvę (inter alia kad atliekų tvarkymo rinka nebūtų monopolizuota, nebūtų paneigtas šios rinkos dalyvių lygiateisiškumas), taip pat vartotojų teisių, žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugą (inter alia kad būtų užtikrintas atliekų tvarkymo paslaugų prieinamumas, teikimo nepertraukiamumas ir gera kokybė).

Šiuo atveju byloje nėra nustatyta jokių aplinkybių, kad sprendimas pavesti teikti viešąsias paslaugas būtent nurodytoms bendrovėms buvo objektyviai būtinas (pvz., kilus realiai grėsmei šių paslaugų teikimo nepertraukiamumui, kokybei ir prieinamumui). Pareiškėjas nepateikė duomenų, kad Savivaldybė, prieš pavesdama UAB „Nemėžio komunalininkas“ ir UAB „Nemenčinės komunalininkas“ teikti minėtas viešąsias paslaugas, būtų bet kokiu būdu vertinusi kitų atitinkamoje rinkoje veikiančių ūkio subjektų galimybes užtikrinti šių paslaugų prieinamumą, gerą kokybę ir nepertraukiamumą. Taigi darytina išvada, kad ginčo sprendimų priėmimas nebuvo nulemtas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta išimtimi.

Pareiškėjo argumentas, kad ir iki Sutarčių sudarymo minėtos bendrovės teikė aptariamas viešąsias paslaugas, nesudaro pagrindo pareiškėjui nepaisyti Konkurencijos įstatymo nuostatų. Neatsižvelgusi į tai, kad tokių paslaugų teikimo rinkoje gali vykti konkurencija ir neįvertinusi galimybės konkurencijos neribojančiu būdu organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą, Savivaldybė suteikė privilegiją UAB „Nemėžio komunalininkas“ ir UAB „Nemenčinės komunalininkas“ kitų ūkio subjektų atžvilgiu ir tuo sudarė iš esmės skirtingas konkurencijos sąlygas atitinkamoje rinkoje galintiems veikti ūkio subjektams lyginant su UAB „Nemėžio komunalininkas“ ir UAB „Nemenčinės komunalininkas“, kurios atitinkamas paslaugas teikia išimtinėmis teisėmis.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad Sprendimo 1–3 punktai ir Sutartys pažeidžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, todėl Konkurencijos taryba pagrįstai įpareigojo Savivaldybę panaikinti Sutartis. Pirmosios instancijos teismas materialinės ir procesinės teisės normas byloje taikė teisingai, priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, todėl Vilniaus rajono savivaldybės apeliacinis skundas atmetamas, Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas paliekamas nepakeistu.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo Vilniaus rajono savivaldybės apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 26 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius

Audrius Bakaveckas

Artūras Drigotas