Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Tomo Blinstrubio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Mefodijos Povilaitienės ir Gedimino Užubalio,

viešame teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos skundą atsakovei Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo dalies panaikinimo arba pakeitimo.

Teismas

n u s t a t ė :

1. Pareiškėja kreipėsi su skundu į teismą prašydama panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir Taryba) 2018 m. lapkričio 20 d. nutarimo Nr. 2S-6 (2018) „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės sprendimų, susijusių su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos ir įrengimo paslaugų bei viešųjų erdvių ir kelių priežiūros paslaugų organizavimu, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ (toliau – ir Nutarimas) dalį, kuria nutarta pripažinti pažeidžiančiu Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus Klaipėdos miesto savivaldybės 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimo Nr. T2-329 „Dėl Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo, gatvių apšvietimo elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros ir nelegalių, bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugų įkainių patvirtinimo“ 3 punktą bei šio sprendimo pagrindu Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus su bendrove UAB „Gatvių apšvietimas“ sudarytą 2015 m. gruodžio 16 d. sutartį Nr. J9-1934, ta apimtimi, kuria UAB „Gatvių apšvietimas“ pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas ir teiseną nutraukti. Netenkinus reikalavimo panaikinti Nutarimo dalį, pareiškėjas prašė pakeisti Nutarimą ir sumažinti paskirtą baudą.

2. Nurodo, kad Klaipėdos miesto savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) 2014 m. gruodžio 18 d. priėmė sprendimą Nr. T2-329 „Dėl Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo, gatvių apšvietimo elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros ir nelegalių, bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugų įkainių patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas). Šio sprendimo pagrindu su UAB „Gatvių apšvietimas“ (toliau – ir Bendrovė) buvo sudaryta 2015 m. gruodžio 16 d. sutartis Nr. J9-1934 (toliau – ir Sutartis), kuria Bendrovei buvo pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas. Pažymėjo, kad Sprendimas buvo susijęs ne tik su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugomis, bet ir su elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros paslaugomis, pėsčiųjų perėjų kryptinio apšvietimo įrengimo paslaugomis, miesto šventinio papuošimo paslaugomis, o taip pat ir su šviesoforų valdymo postų eksploatavimo ir šviesoforų įrengimo po sugadinimo paslaugomis. Taryba priimdama Nutarimą be pakankamo pagrindo išskyrė išimtinai tik eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas ir dėl šių paslaugų teikimo įžvelgė galimą konkurencijos rinkoje apribojimą.

3. Nesutikdama su tokia Tarybos pozicija nurodo, kad Taryba neįvertino Vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 6 straipsnio 32 punkto nuostatos, kurioje nustatyta, kad savarankiška savivaldybės funkcija yra vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas ir saugaus eismo organizavimas. Techninės eismo reguliavimo priemonės – tai kelio ženklai, šviesoforai, atitvarai, kelių ženklinimas, aptvarai, užtvarai ir kitos techninės priemonės eismui reguliuoti. Tik visų šių priemonių visuma sudaro galimybę organizuoti saugų eismą. Pažymėjo, kad būtent siekiant šio tikslo ir buvo priimtas Sprendimas, kuris apėmė ne tik eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas, bet kartu ir elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros paslaugas; pėsčiųjų perėjų kryptinio apšvietimo įrengimo paslaugas, miesto šventinio papuošimo paslaugas, bei šviesoforų valdymo postų eksploatavimo ir šviesoforų įrengimo po sugadinimo paslaugas. Tuo tarpu išskaidyti Savivaldybės funkcijas, susijusias su saugaus eismo organizavimu, ir įpareigoti Savivaldybę dėl kiekvienos šios funkcijos vykdymo galimos paslaugos teikimo sudarinėti atskiras sutartis būtų netikslinga ir neracionalu ekonomine prasme. Tarybos veiksmus – išskaidyti su saugaus eismo organizavimu susijusių savivaldybės funkcijų įgyvendinimo metu teikiamas paslaugas vertino nepagrįstais

4. Sutiko su Tarybos argumentais, kad Viešųjų pirkimų tarnybos leidimas sudaryti ginčo sandorį neeliminuoja fakto, jog tokiu sandoriu nėra pažeidžiamas konkurencijos ribojimo draudimas, tačiau, pareiškėjos teigimu, Taryba, priimdama tokią išvadą, neturėjo apsiriboti vien tik bendrais teiginiais, tačiau turėjo pagrįsti tiek skiriamos baudos dydį, tiek atskirus jo elementus. Nutarime nors ir teigiama, kad egzistavo prieš tai eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas teikęs subjektas UAB „Sankryža“, todėl nevykdžius konkurencingos procedūros buvo pažeistas Konkurencijos įstatymas, tačiau Konkurencijos įstatymas yra susijęs su viešo intereso egzistavimu, o ne su vieno rinkos dalyvio interesų pažeidimu. Vien tik tai, kad UAB „Sankryža“ galimai prarado galimybę konkuruoti dėl dalies kitai bendrovei „perduotų“ paslaugų, nesudaro pagrindo teigti, jog tai yra pavojingas pažeidimas Konkurencijos įstatymo prasme.

5. Prieštaravo Tarybos argumentams, kad Savivaldybė padarė pažeidimą, kuris yra trunkamas ir truko tol, kol galiojo su Bendrove sudaryta sutartis. Šiuo aspektu nurodo, kad Taryba nustatė, jog Sprendimo priėmimas yra laikytinas konkurenciją ribojančiu veikimu. Taigi Sprendimas nėra trunkamas veikimas, nes tai aiškią pradžią ir pabaigą turintis veiksmas. Todėl negalima teigti, kad Savivaldybė padarė pažeidimą, kuris yra trunkamas ir truko tol, kol galiojo su Bendrove sudaryta sutartis.

6. Pareiškėjos teigimu, ji negali būti traukiama atsakomybėn dėl dar iki Konkurencijos įstatymo Nr. VIII-1099 18, 22, 26, 27, 30, 33, 35, 36, 37 ir 39 straipsnių pakeitimo įstatymo priėmimo ir įsiteisėjimo (iki 2017 m. sausio 1 d.) padaryto pažeidimo, kadangi pažeidimo padarymo metu (2015 metais) nebuvo pažeidimo sudėties subjektu.

7. Pažymėjo, kad, nors Taryba įpareigojo per 3 mėnesius nuo Tarybos nutarimo paskelbimo Tarybos interneto svetainėje www.kt.gov.lt įvykdyti konkurencingą procedūrą, tačiau formuojama praktika rodo, jog 3 mėnesių terminas viešojo pirkimo procedūrai atlikti yra akivaizdžiai per trumpas.

8. Apskaičiuojant paskirtos baudos dydį nebuvo įvertinta tai, jog sudaryti su ūkio subjektu ginčo sutartį leido Viešųjų pirkimų tarnyba. Nors tai ir neeliminuoja pažeidimo sudėties, tačiau individualizuojant nuobaudą tai yra svarbi aplinkybė, į kurią nebuvo atsižvelgta.

9. Atsakovė Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimo argumentais prašė pareiškėjos skundą atmesti.

10. Taryba nustatė, kad Savivaldybė, prieš priimdama Sprendimą ir jo pagrindu pasirašydama Sutartį su Bendrove, neorganizavo konkurso ar kitos konkurencingos procedūros. Dėl to kitiems konkurentams nebuvo sudarytos sąlygos varžytis dėl savivaldybės teritorijoje teikiamų eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugų teikimo. Tokią galimybę suteikiant tik UAB „Gatvių apšvietimas“, ši bendrovė įgijo išskirtines sąlygas teikti šias paslaugas, nepatiriant konkurencinio spaudimo iš kitų ūkio subjektų. Atsižvelgiant į tai, Taryba nusprendė, jog Savivaldybė pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus ir įpareigojo įvykdyti konkurencingą procedūrą, parenkant eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugų teikėją.

11. Taryba įvertinusi, kad Bendrovė nelegalių, bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugas Klaipėdos mieste teikė tik 2 kartus, paslaugų teikimo sumos nedidelės, o šių paslaugų apskritai iki Sutarties sudarymo neteikė nė vienas ūkio subjektas, nusprendė procedūrą nutraukti kaip neatitinkančią Konkurencijos įstatymo prioriteto. Taryba taip pat nustatė, kad Klaipėdos miesto šventinio papuošimo paslaugas Bendrovė teikia tik švenčių metu, todėl Savivaldybės veiksmus, pavedant šias paslaugas Bendrovei, taip pat įvertino kaip mažareikšmius. Taryba, vertindama miesto gatvių apšvietimo elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros paslaugų, gatvių ir kitų viešųjų erdvių apšvietimo paslaugų, pėsčiųjų perėjų kryptinio apšvietimo įrengimo paslaugų, šviesoforų valdymo postų eksploatavimo ir šviesoforų įrengimo po sugadinimo paslaugų teikimą ir tinklų perdavimą patikėjimo teise Bendrovei, nurodė, kad, atsižvelgiant į tiriamo sektoriaus ir perduoto turto specifiką, tinklų ir su jais susijusios infrastruktūros būklės, jų naudojimo tinkamumo kontrolė ir priežiūra gali būti sudėtinga, jeigu šių objektų valdymas ir atitinkamų paslaugų teikimas būtų perduotas Savivaldybės nekontroliuojamam subjektui. Atsižvelgiant į išdėstytus ypatumus Taryba procedūrą nutraukė kaip neatitinkančią Konkurencijos tarybos veiklos prioriteto.

12. Nurodo, kad Savivaldybė organizuodama viešųjų paslaugų teikimą turi laikytis konkurencijos teisės reikalavimų. Pažymėjo, kad tokios pozicijos, kad Vietos savivaldos įstatyme numatyta savivaldybių diskrecija pavesti teikti viešąsias paslaugas savo įsteigtai bendrovei yra ribojama reikalavimu atsižvelgti į Konkurencijos įstatymo nuostatas ir užtikrinti, kad toks pavedimas nepažeistų sąžiningos konkurencijos imperatyvų, laikomasi ir administracinių teismų praktikoje.

13. Dėl pareiškėjos argumento, kad visos Savivaldybės teikiamos paslaugos turėtų būti teikiamos kartu, pažymėjo, kad saugus eismas užtikrinamas pasitelkiant visumą priemonių, pavyzdžiui gatvių apšvietimą, kelių ženklinimą, kelių priežiūrą ir t. t., tačiau tai, kad saugaus eismo organizavimui reikalingos kompleksinės priemonės, nereiškia, jog visos šios priemonės turi būti įgyvendinamos kartu, o paslaugos, susijusios su minėtomis priemonėmis, turėtų būti teikiamos, neorganizuojant konkurencingos procedūros. Pareiškėjos argumentus dėl to, kad ūkio subjektai nebus suinteresuoti teikti atskiras paslaugas, o ne visas kartu, bei tai, kad konkurencingos procedūros atrinktas subjektas teiks nekokybiškas paslaugas, vertino kaip grįstus prielaidomis.

14. Dėl argumentų, kad Sprendimo priėmimo ir Sutarties pasirašymo metu nebuvo įsigaliojusi Konkurencijos įstatymo redakcija, pagal kurią viešojo administravimo subjektams galima skirti baudas, o nustatytas pažeidimas nėra tęstinio pobūdžio, nurodo, kad Taryba, įvertinusi, jog pažeidimas yra tęstinis, pareiškėjai skyrė baudą vadovaudamasi teisiniu reglamentavimu, galiojusiu paskutinę nustatytą pažeidimo dieną, t. y. 2018 m. liepos 20 d., kai buvo baigtas tyrimas, o tuo metu jau galiojo Konkurencijos įstatymo redakcija, pagal kurią viešojo administravimo subjektams yra galima skirta baudas. Pažymėjo, jog Taryba, nustatydama baudos dydį, įvertino aplinkybę, kad Konkurencijos įstatymo redakcija, pagal kurią galima skirti baudas, įsigaliojo tik 2017 m. sausio 1 d., todėl pažeidimo trukmė (baudos skaičiavimo tikslais) buvo skaičiuojama tik nuo 2017 m. sausio 1 d.

15. Nurodė, kad Viešųjų pirkimų tarnyba, suteikdama sutikimą vidaus sandoriui sudaryti, nevertina sandorio atitikties konkurencijos taisyklėms, todėl pareiškėjos argumentus, kad skirta bauda yra nepagrįsta, nes skiriant baudą nebuvo atsižvelgta į tai, kad leidimą sudaryti vidaus sandorį išdavė Viešųjų pirkimų tarnyba, vertino kaip nepagrįstus.

16. Dėl argumentų, kad Konkurencijos įstatymui prieštarauja tik Sprendimas, o ne Sutartis, nurodo, kad Konkurencijos įstatymo reikalavimų laikymasis privalo būti užtikrintas nepriklausomai nuo to, kokia forma, t. y. teisės aktu ar bet kokiu kitu sprendimu, yra įforminamas institucijos veiksmas.

17. Dėl argumentų, kad 3 mėnesių terminas viešojo pirkimo procedūroms yra per trumpas, nurodo, kad viešojo konkurso procedūros yra vykdomos supaprastinto atviro konkurso būdu. Be to, pareiškėja Tarybą jau buvo informavusi, jog viešojo pirkimo procedūra buvo pradėta vykdyti iki Nutarimo priėmimo dienos, taigi 3 mėnesių terminas yra pakankamas.

Teismas

k o n s t a t u o j a :

17. Byloje ginčas kilo dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2018 m. lapkričio 20 d. nutarimo Nr. 2S-6 (2018) „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės sprendimų, susijusių su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos ir įrengimo paslaugų bei viešųjų erdvių ir kelių priežiūros paslaugų organizavimu, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ dalies, kuria nutarta pripažinti pažeidžiančiu Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus Klaipėdos miesto savivaldybės 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimo Nr. T2-329 „Dėl Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo, gatvių apšvietimo elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros ir nelegalių, bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugų įkainių patvirtinimo“ 3 punktą bei šio sprendimo pagrindu Savivaldybės administracijos direktoriaus su bendrove UAB „Gatvių apšvietimas“ sudarytos 2015 m. gruodžio 16 d. sutarties Nr. J9-1934, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas, teisėtumo ir pagrįstumo.

18. Bylos medžiaga nustatyta, kad Savivaldybė priėmė Sprendimą, kurio 3 punktu nusprendė pavesti Savivaldybės administracijos direktorei pasirašyti sutartį su Bendrove dėl Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo. Sprendimo pagrindu su Bendrove buvo sudaryta Sutartis, kuria Bendrovei buvo pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas. Sutarties galiojimo terminas – nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2018 m. gruodžio 31 d.

19. Tyrimo metu buvo įvertintas Sprendimo 3 punktas, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavedama teikti Klaipėdos miesto gatvių apšvietimo elektros tinklų einamojo remonto bei priežiūros ir nelegalių bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugas; Savivaldybės ir Bendrovės 2015 m. gruodžio 16 d. sutartys Nr. J9-1936 ir Nr. J9-1937, kuriomis Bendrovei pavesta teikti nelegalių, bešeimininkių ar netinkamų eksploatuoti reklaminių skydų demontavimo paslaugas, pėsčiųjų perėjų kryptinio apšvietimo įrengimo paslaugas ir miesto šventinio papuošimo paslaugas; Savivaldybės tarybos 2015 m. liepos 10 d. sprendimas Nr. T2-157 ir jo pagrindu 2015 m. rugsėjo 11 d. sudaryta Turto patikėjimo sutartis Nr. J9-1429, kuria Bendrovei pavesta teikti gatvių ir kitų viešųjų erdvių apšvietimo paslaugas ir patikėjimo teise valdyti perduoti Tinklai. Dėl dalies Bendrovei pavestų paslaugų, toje apimtyje, kuria Bendrovei pavestos teikti šviesoforų valdymo postų eksploatavimo ir šviesoforų įrengimo po sugadinimo paslaugos, Taryba tyrimo procedūrą nutraukė.

20. Tarybos viešųjų subjektų priežiūros skyrius, įvertinęs Savivaldybės pateiktą informaciją, 2018 m. liepos 20 d. pranešime Nr. 6S-11(2018) „Apie įtariamą pažeidimą dėl Klaipėdos miesto savivaldybės sprendimų, susijusių su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos ir įrengimo paslaugų bei viešųjų erdvių ir kelių priežiūros paslaugų organizavimu, atitikties Lietuvos respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ pasiūlė Tarybai pripažinti Sprendimo 3 punktą, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavedama teikti eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas ir jo pagrindu Savivaldybės administracijos direktoriaus su Bendrove sudarytą 2015 m. gruodžio 16 d. sutartį Nr. J9-1934, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas (išskyrus šviesoforų valdymo postų eksploatavimo ir šviesoforų įrengimo po sugadinimo paslaugas), pažeidžiančiais Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies reikalavimus ir pasiūlė skirti Savivaldybei Konkurencijos įstatymo 36 straipsnyje numatytą sankciją.

21. Taryba, Nutarimo 1 punktu, Savivaldybės Sprendimo 3 punktą bei šios sprendimo pagrindu Savivaldybės administracijos direktoriaus su Bendrove sudarytą 2015 m. gruodžio 16 d. sutartį Nr. J9-1934, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas, pripažino, pažeidžiančiu Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Dėl dalies tyrimo procedūrą nutraukė. Nutarimo 3 punktu už Nutarimo 1 punkte nurodytą pažeidimą Savivaldybei skyrė 22 000 Eur baudą.

22. Pareiškėja nesutikdama su Nutarimo dalimi, su skundu kreipėsi į teismą.

23. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. rugpjūčio 30 d. nutartimi sustabdė administracinės bylos Nr. eI-1492-1063/2019 (eI-327-1063/2020) nagrinėjimą iki kol bus priimtas ESTT prejudicinis sprendimas byloje C-285/18 pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. balandžio 13 d. prašymą priimti prejudicinį sprendimą civilinėje byloje Nr. e3K-3-120-469/2018 (toliau – ir Prejudicinis sprendimas). Lietuvos Aukščiausiasis Teismas minėtoje civilinėje byloje ESTT prašė išaiškinti (vienas iš kreipimosi pagrindų), ar vidaus sandoris, atitinkantis Teckal (ESTT 1999 m. lapkričio 18 d. sprendimas Teckal Srl prieš Comune di Viano ir Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Elilia, C-107/98, EU:C:1999:562) kriterijus, yra savaime teisėtas, t. y. juo nepažeidžiama kitų ūkio subjektų teisė į sąžiningą konkurenciją ir šie nėra diskriminuojami, o vidaus sandorį sudariusiam kontroliuojamam subjektui nėra teikiamos privilegijos.

24. Administracinės bylos nagrinėjimas buvo atnaujintas 2019 m. lapkričio 18 d. nutartimi.

25. Ginčas byloje keliamas dėl Savivaldybės pareigos laikytis konkurencijos teisės reikalavimų organizuojant viešųjų paslaugų teikimą. Nagrinėjamoje byloje ginčo šalių pozicijos išsiskyrė dėl skirtingai vertinamo Savivaldybės elgesio organizuojant viešųjų paslaugų teikimą. Taryba teigia, kad Savivaldybė, prieš priimdama Sprendimą ir pasirašydama Sutartį su Bendrove, neorganizavo konkurso ar kitos konkurencingos procedūros, todėl išimtinės teisės Savivaldybės teritorijoje teikti eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas Bendrovei buvo suteiktos nesudarius galimybės potencialiems šios įmonės konkurentams varžytis dėl šių paslaugų teikimo. Sprendimu ir Sutartimi su Bendrove buvo sudarytos skirtingos konkurencijos sąlygos, lyginant su kitais ūkio subjektais, nes jokiems kitiems ūkio subjektams, išskyrus Bendrovei, Savivaldybė nesudarė sąlygų varžytis dėl eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugų atitinkamoje rinkoje teikimo, todėl Bendrovės konkurentams sąlygos konkuruoti buvo eliminuotos. Tokiu būdu Bendrovė įgijo išskirtines sąlygas teikti šias paslaugas, nepatiriant konkurencinio spaudimo iš kitų ūkio subjektų. Pareiškėjos teigimu, Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas iš tiesų teikia tik Bendrovė, kitų įmonių, teikiančių eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas, Savivaldybės regione nėra. Savivaldybė analizavo tokių paslaugų teikimo padėtį rinkoje ir nustatė, kad efektyviausiai šias paslaugas gali teikti Savivaldybės įmonė, todėl, vadovaujantis Sprendimu bei gavusi Viešųjų pirkimų tarnybos pritarimą sudaryti vidaus sandorį, su Bendrove sudarė Sutartį. Pareiškėja rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 32 punktu, kuriame nustatyta, kad savarankiška savivaldybės funkcija yra vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas ir saugaus eismo organizavimas ir tik visų šių priemonių visuma sudaro galimybę organizuoti saugų eismą. Būtent siekiant šio tikslo ir buvo priimtas Sprendimas.

26. Taigi sprendžiant ginčą iš esmės, turėtų būti atsakyta, ar Savivaldybė, Sprendimo pagrindu gavusi Viešųjų pirkimų tarnybos sutikimą sudaryti vidaus sandorį ir su Bendrove sudariusi Sutartį, tačiau prieš tai neatlikusi konkurencingos ūkio subjektų atrankos procedūros, laikytina pažeidusia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.

27. Nagrinėjant administracinę bylą teismas susipažino su gausia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota praktika analogiško ir labai panašaus pobūdžio bylose, kuriose atitinkamos savivaldybės taip pat ginčijo Tarybos sprendimus, kuriais savivaldybių veiksmai, tokie kaip sutarčių dėl viešųjų paslaugų teikimo sudarymas su jų kontroliuojamomis įmonėmis (sudarytas vidinio sandorio pagrindu), prieš tai neatlikus konkurencingos procedūros, buvo pripažinti pažeidžiantys Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiose bylose nuo 2015 m. buvo nuosekli. Teismai laikėsi nuostatos, kad Taryba turi teisę reikalauti, jog subjektų, teikiančių tvarkymo paslaugas, atrankos procedūra, turi būti vykdoma konkurencingai.

28. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2020 m. vasario 5 d. sprendimu Nr. eA-893-556/2020 išnagrinėjo Kauno apygardos administracinio teismo bylą pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos prašymą atsakovui Kauno miesto savivaldybei (trečiasis suinteresuotas asmuo – uždaroji akcinė bendrovė „Kauno švara“) dėl įpareigojimo atlikti veiksmus. Šioje administracinėje byloje buvo nagrinėjamas ginčas dėl Konkurencijos tarybos reikalavimo įpareigoti Kauno miesto savivaldybę konkurencingos procedūros būdu atrinkti ūkio subjektą (subjektus) komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugoms teikti, konkurencingą procedūrą vykdant tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems ūkio subjektams – norintiems ir galintiems teikti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugas. Šioje byloje Kauno miesto savivaldybe taip pat buvo sudariusi vidaus sandorį su savo 100 proc. kontroliuojama UAB „Kauno švara“.

29. Nagrinėjamoje administracinėje byloje Savivaldybė pripažinta pažeidusia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus dėl to, kad nesilaikė konkurencijos teisės reikalavimų organizuojant viešųjų paslaugų teikimą, t. y. sudarė Sutartį su Bendrove, prieš tai neatlikusi konkurencingos procedūros. Savivaldybė prašė panaikinti Nutarimą dalyje, kuria nutarta Sprendimo 3 punktą bei šio sprendimo pagrindu Savivaldybės administracijos direktoriaus su Bendrove sudarytą Sutartį, ta apimtimi, kuria Bendrovei pavesta teikti Klaipėdos miesto eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos bei įrengimo paslaugas, pripažinti pažeidžiančiais Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus. Nors šių administracinių bylų faktinės aplinkybės šiek tiek skirtingos, tačiau abejose bylose keliamo ginčo esmė iš esmės ta pati – ar Taryba pagrįstai reikalauja, kad tiek rinkoje jau veikiantis ūkio subjektas (šiuo atveju Bendrovė), kuris Savivaldybėje teikia paslaugas vidaus sandorio pagrindu, tiek kiti vešiąsias paslaugas Savivaldybės teritorijoje norintys ir galintys teikti ūkio subjektai turėtų dalyvauti konkurencingoje atrankos procedūroje. Atsižvelgiant į tai, sprendžiant ginčą bus vadovaujamasi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje Nr. e3K-3-494-469/2019 (šioje byloje priimtas Prejudicinis sprendimas) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. sprendime Nr. eA-893-556/2020 pateiktais išaiškinimais, tiek, kiek jie bus aktualūs nagrinėjamoje byloje. Pažymėtina, kad minėtas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas buvo priimtas po ESTT Prejudicinio sprendimo byloje C-285/18, pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo prašymą priimti prejudicinį sprendimą, priėmimo.

30. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2018 m. balandžio 13 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. e3K-3-120-469/2018 (Nr. e3K-3-494-469/2019) dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos sprendimo panaikinimo ir Kauno miesto savivaldybės administracijos ir UAB „Kauno švara“ sutarties pripažinimo negaliojančia kreipėsi į ESTT su prašymu priimti prejudicinį sprendimą (bylai suteiktas numeris C-285/18). Nagrinėjant civilinę bylą kasaciniam teismui kilo abejonių taip pat ir dėl klausimų, susijusių su vidaus sandorio taikymu. Teismas kreipimesi suformulavo klausimą, ar vidaus sandoris (in house sandoris), kurį sudaro perkančioji organizacija ir nuo jos teisiškai atskirtas subjektas, o perkančioji organizacija šį subjektą kontroliuoja analogiškai kaip savo tarnybas ir šio subjekto pagrindinę veiklos dalį sudaro veikla, vykdoma perkančiosios organizacijos naudai, yra per se (savaime) teisėtas, be kita ko, nepažeidžia kitų ūkio subjektų teisės į sąžiningą konkurenciją, šie nėra diskriminuojami, o vidaus sandorį sudariusiam kontroliuojamam subjektui nėra teikiamos privilegijos. Nagrinėjamoje administracinėje byloje taip pat aktualu nustatyti, ar Savivaldybė, neatlikusi konkurencingos atrankos procedūros ir vidaus sandorio pagrindu su savo kontroliuojama įmone sudariusi Sutartį, pažeidė kitų ūkio subjektų teisę į sąžiningą konkurenciją (Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis). Pažymėtina, kad Tarybos įpareigojimo, kad subjektas, Savivaldybės teritorijoje ketinantis teikti viešąsias paslaugas turėtų būti atrinktas konkurencingos procedūros būdu, teisėtumas ir pagrįstumas buvo išnagrinėtas ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. sprendimu Nr. eA-893-556/2020, kurį priimant teismas vadovavosi būtent Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 pateiktais VPĮ nuostatų išaiškinimais, nuosekliai derinamais su Prejudiciniame sprendime nurodytais teisiniais argumentais. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas sprendime konstatavo, kad VPĮ nuostatų aiškinimo prerogatyva tenka Lietuvos Aukščiausiajam Teismui.

31. Iš Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. balandžio 13 d. nutarties Nr. e3K-3-120-469/2018 nustatyta, kad ESTT taip pat buvo prašoma atsakyti, ar valstybės narės apskritai gali įtvirtinti papildomas vidaus sandorių sudarymo sąlygas lyginant su ESTT 1999 m. lapkričio 18 d. sprendime byloje Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562) išdėstytais kriterijais, įtvirtintais VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje, o jei gali – kaip šia teise jos turėtų pasinaudoti (ją įgyvendinti).

32. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, susipažinęs su Prejudicinio sprendimo nuostatomis, 2020 m. vasario 5 d. sprendime Nr. eA-893-556/2020 nurodė, kad pagal Europos Sąjungos teisę valstybės narės gali teisėtai savo nacionalinės teisės sistemose nustatyti papildomus vidaus sandorių sudarymo kriterijus (sąlygas, ribojimus). Ši ESTT išvada pagrįsta valstybių narių turimos diskrecijos įgyvendinimu. ESTT vertinimu, tokia valstybių narių diskrecija turi ribas, tačiau bet kokiu atveju papildomų sąlygų vidaus sandoriams sudaryti nustatymas, net ir atsižvelgiant į pamatines Europos Sąjungos teisės normas ir bendrosios rinkos laisves, yra galimas (nedraudžiamas), bet ne privalomas (Prejudicinio sprendimo 43–47 punktai). Prejudicinio sprendimo rezoliucinėje dalyje šiuo aspektu taip pat nurodyta, kad pagal Europos Parlamento ir Tarybos 2014 m. vasario 26 d. direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (toliau – Direktyva 2014/24), nuostatas, įskaitant skaidrumo principą, papildomos nacionalinės vidaus sandorių sudarymo sąlygos turi būti įtvirtintos konkrečiose ir aiškiose pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normose, šios turi būti pakankamai prieinamos, o jų taikymas – numatomas (Prejudicinio sprendimo 57 punktas).

33. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2020 m. vasario 5 d. sprendime Nr. eA-893-556/2020 nurodė, kad, kaip ne kartą yra konstatavęs Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, Lietuvoje tiekėjų parinkimas ir sutarčių su jais sudarymas reguliuojamas VPĮ; VPĮ pripažįstamas lex specialis (specialusis įstatymas) tiek Civilinio kodekso, tiek kitų teisės aktų atžvilgiu; teismai, nagrinėdami tiekėjų ir perkančiųjų organizacijų ginčus, ex officio (pagal pareigas) sprendžia dėl VPĮ taikymo; kitų teisės aktų nuostatos turi būti taikomos subsidiariai VPĮ atžvilgiu, t. y. pirmiausia reikia taikyti galiojančias VPĮ nuostatas, o visos kitos teisės normos taikytinos tais atvejais, kai VPĮ nereguliuoja tam tikro klausimo arba VPĮ normose įtvirtintos blanketinės nuostatos; kita vertus, toks VPĮ ir kitų teisės aktų santykis neeliminuoja imperatyviųjų reikalavimų, įtvirtintų ne VPĮ, taikymo; VPĮ nuostatų negalima aiškinti ir taikyti taip, kad būtų nukrypta nuo kitų teisės aktų nuostatų, o šių taikymas negali būti laikomas prieštaraujančiu VPĮ nuostatų taikymui, nebent VPĮ expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) būtų įtvirtintas priešingas reguliavimas (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. gruodžio 9 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-534/2014 ir joje nurodytą kasacinio teismo praktiką, 2019 m. gruodžio 17 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 68 p.).

34. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje Nr. e3K-3-494-469/2019 išaiškino, kad net ir laikant, kad iš Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio bendrojo pobūdžio nuostatų išplaukia kokie nors perkančiosioms organizacijoms taikytini ribojimai (papildomos vidaus sandorių sudarymo sąlygos), tokia situacija, atsižvelgiant į VPĮ santykį su kitais teisės aktais, analogiškoje nagrinėjamai bylai situacijoje, turėjo būti sprendžiama VPĮ naudai, juolab, kad pastarajame teisės akte įtvirtinta konkretaus turinio nuostata. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas yra nurodęs, kad esant konkrečios specialiojo įstatymo teisės normos ir abstraktesnės bendrojo teisės akto nuostatos, kurios turinys išplaukia tik iš teismų praktikos, kolizijai, pirmenybė turėtų būti suteikta būtent lex specialis (specialiajam įstatymui) ir apskritai neigiamai vertintinas toks teisės aiškinimo metodas (būdas), kuris iš esmės pakeičia aiškų reguliavimą, jam suteikdamas visiškai priešingą reikšmę (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 69 p.).

35. ESTT Prejudicinio sprendimo 56 punkte taip pat yra nurodyta, kad keliamų klausimų kontekste būtina įvertinti ir Lietuvos teismų jurisprudencijoje suformuluotų Konkurencijos įstatymo nuostatų aiškinimo taisyklių tikslumą, suprantamumą. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje atkreipė dėmesį, kad nacionalinė jurisprudencija šiuo klausimu nebuvo nuosekli, todėl tokia praktika neatitinka kriterijų, kuriais siekiama išvengti bet kokios savivalės pavojaus. Teismas įvertino Lietuvos teismuose formuojamos vidaus sandorių sudarymo praktikos kintamumą, kurį, kaip nurodė, galimai lėmė teisės aiškinimo ir taikymo pasikeitimai, kuriuos galimai lėmė nacionalinė vidaus sandorių sudarymo praktika. Teismas pažymėjo, kad nuo 2015 metų vidurio, vidaus sandorių teisėtumas buvo pradėtas sieti ir su papildomais vertybiniais pagrindais, išplaukiančiais iš Konkurencijos įstatymo nuostatų (pvz. kitų ūkio subjektų lygiateisiškumas, jų galimybės konkuruoti dėl atitinkamų paslaugų ir pan.), kurie kasacinio teismo vertinimu, buvo pagrįsti teisminės jurisprudencijos vystymusi, o ne aiškia įstatymų leidėjo valia.

36. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje Nr. e3K-3-494-469/2019 priėmė išvadą, kad ginčo vidaus sandorio metu konkrečiose ir aiškiose pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normose nebuvo įtvirtinta papildomų tokių sutarčių sudarymo privalomų sąlygų lyginant su Teckal (VPĮ 10 straipsnio 5 dalies) kriterijais (75 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas šią kasacinio teismo išvadą įvertinęs nagrinėjamos bylos (Nr. eA-893-556/2020) kontekste, priėjo prie išvados, kad ginčo vidaus sandorio sudarymo metu konkrečiose ir aiškiose pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normose nebuvo įtvirtinta papildomų vidaus sandorių sudarymo privalomų sąlygų, lyginant su VPĮ 10 straipsnio 5 dalies kriterijais, todėl pareiškėjo reikalavimas įpareigoti Kauno miesto savivaldybę konkurencingos procedūros būdu atrinkti ūkio subjektą (subjektus) komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugoms teikti, konkurencingą procedūrą vykdant tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems ūkio subjektams – norintiems ir galintiems teikti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugas, negali būti tenkinamas.

37. Atsižvelgiant į tai, kad Sprendimo priėmimo metu ir Sutarties su Bendrove sudarymo metu nei Viešųjų pirkimų įstatyme, nei kituose teisė aktuose (pozityviosiose viešųjų pirkimų teisės normose) nebuvo įtvirtintų jokių papildomų privalomų sąlygų vidaus sandorių sudarymui (pvz. susijusių su sandoryje dalyvaujančių ūkio subjektų vykdoma atranka ir pan.), todėl Tarybos Nutarime priimta prie išvados, kad Savivaldybė, prieš priimdama Sprendimą ir pasirašydama Sutartį su Bendrove, neorganizavo konkurso ar kitos konkurencingos procedūros ir tokiu būdu padarė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą, vertintina kaip nepagrįsta.

38. Pripažinus, kad nei Sprendimo, nei Sutarties sudarymo metu įstatymai nenumatė jokių papildomų vidaus sandorių sudarymo privalomų sąlygų, todėl Tarybos įpareigojimas viešųjų paslaugų tiekėją atrinkti taikant konkurencingą būdą iš esmės yra neteisėtas (Sprendimo 34, 36 punktai). Pareiškėja neturėjo pareigos, sudarydama Sutartį (vidaus sandorio pagrindu) taikyti papildomas sąlygas, todėl nepagrįstai pripažinta pažeidusi Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas.

39. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjos skundas tenkinamas, o Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2018 m. lapkričio 20 d. nutarimas Nr. 2S-6 (2018) „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės sprendimų, susijusių su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos ir įrengimo paslaugų bei viešųjų erdvių ir kelių priežiūros paslaugų organizavimu, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ naikinamas visoje apimtyje.

Nėra tikslinga iš esmės pasisakyti dėl pareiškėjos skundo argumentų, kuriais grindžiamas Nutarimo dalies neteisėtumas, nes Nutarimas naikinamas kitais, nei pareiškėja nurodo, argumentais (teisės aktuose nesant įtvirtintų papildomų privalomų sąlygų vidaus sandorių sudarymui, Taryba iš esmės negalėjo reikalauti, kad Savivaldybė, prieš paskiriant (atrenkant) viešųjų paslaugų tiekėją, organizuotų konkursą ar kitą konkurencingą procedūrą).

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85 – 87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu, 132 straipsnio 1 dalimi,

n u s p r e n d ž i a :

Pareiškėjos Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos skundą patenkinti.

Panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos2018 m. lapkričio 20 d. nutarimą Nr. 2S-6 (2018) „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės sprendimų, susijusių su eismo reguliavimo priemonių eksploatacijos ir įrengimo paslaugų bei viešųjų erdvių ir kelių priežiūros paslaugų organizavimu, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“.

Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo sprendimo paskelbimo dienos apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Vilniaus apygardos administracinį teismą.

Teisėjai

Tomas Blinstrubis

Mefodija Povilaitienė

Gediminas Užubalis