LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2023 m. sausio 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dainiaus Raižio, Dalios Višinskienės ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. vasario 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo panaikinimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1.       Pareiškėjas Panevėžio miesto savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas, Administracija) kreipėsi su skundu į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2018 m. lapkričio 13 d. nutarimą Nr. Nr. 2S-5 (2018) „Dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2015 m. liepos 16 d. nutarimu Nr. 2S-10/2015 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės sprendimų organizuojant komunalinių atliekų tvarkymo sistemą atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ (toliau – ir 2018 m. Nutarimas).

2.       Pareiškėjas skunde nurodė tokias aplinkybes:

2.1.       Taryba 2018 m. Nutarime pripažino, kad Panevėžio miesto savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) neįvykdė Tarybos 2015 m. liepos 16 d. nutarimu Nr. 2S-10/2015 (toliau – ir 2015 m. Nutarimas) nustatytų įpareigojimų. Šiuo nutarimu pareiškėjas buvo įpareigotas panaikinti pareiškėjo 2014 m. gruodžio 11 d. su AB „Panevėžio specialus autotransportas“ (toliau – ir Bendrovė) sudarytą Komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų sutartį Nr. 22-1437 (toliau – ir Sutartis).

2.2.       Atsakovo priimtas 2018 m. Nutarimas yra neteisėtas ir nepagrįstas, nes atsakovas neatliko surinktų įrodymų ištyrimo ir neužtikrino objektyvaus visų aplinkybių įvertinimo.

2.3.               2015 m. Nutarimo priėmimo metu galiojo Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 3 punkto nuostata, kuri numatė, kad Taryba turi teisę reikalauti, jog viešojo administravimo subjektas pakeistų ar panaikintų teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus. Ši teisės nuostata taip pat numatė, kad jei Tarybos reikalavimas nevykdomas, Taryba turinti teisę savivaldybių administravimo subjektų sprendimus apskųsti apygardos administraciniam teismui. Taigi, pagal tuo metu galiojusį teisinį reglamentavimą, Taryba turėjo teisę reikalauti nutraukti Sutartį, tačiau įpareigoti atlikti kokius nors kitus veiksmus (pvz., atlikti tiekėjų konkurencingą atrankos procedūrą), įstatymais nustatytos teisės neturėjo. Atsakovo teisė reikalauti atlikti kitus Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą šalinančius veiksmus buvo įtvirtinta tik nuo 2017 m. sausio 1 d. (Konkurencijos įstatymo 35 str. 1 d. 3 p.). Tarybos 2015 m. Nutarimo rezoliucinės dalies turinys negali būti aiškinamas taip, kad pareiškėjas neįvykdė 2015 m. Nutarimo, nes neatliko konkurencingos procedūros atrinkti ūkio subjektą komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugoms teikti. Tačiau, jei Taryba taip manė, ji turėjo ne skirti baudą už 2015 m. Nutarimo neįvykdymą, o kreiptis į apygardos administracinį teismą.

2.4.               2015 m. Nutarime buvo nustatytas tik vienas įpareigojimas – nutraukti Sutartį ir nurodytas terminas, per kiek laiko reikia tą padaryti, tačiau jokių kitų įpareigojimų nebuvo nustatyta. Pareiškėjas, įvertinęs 2015 m. Nutarimo motyvus, ėmėsi veiksmų, kad pareiškėjo teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas teikiantis tiekėjas būtų atrinktas konkurencingu būdu. Tačiau kokius konkrečius veiksmus turėjo atlikti pareiškėjas, Taryba 2015 m. Nutarime nebuvo nurodžiusi, todėl 2018 m. Nutarimo motyvai, kad pareiškėjas neatliko veiksmų, kuriais būtų šalinamas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimas, neturi teisinės reikšmės vertinant, ar pareiškėjas įvykdė šiame nutarime nustatytą įpareigojimą.

2.5.               Panevėžio miesto savivaldybės administracijos direktorius 2018 m. birželio 1 d. įsakymu Nr. A-415(4.1E) sudarė darbo grupę Panevėžio miesto komunalinių atliekų tvarkymo sistemos pertvarkymo klausimams spręsti, kuri parengė Panevėžio miesto komunalinių atliekų tvarkymo sistemos pertvarkymo sistemos planą. Planas priimtas siekiant tinkamai pasiruošti konkurencingu būdu atrinkti tinkamą paslaugų tiekėją ir užtikrinti nepertraukiamą, prieinamą ir kokybišką komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą. Iki kol bus atrinktas kitas tiekėjas, paslaugas nepertraukiamai turėjo tiekti UAB „Panevėžio specialusis autotransportas“, nes pagal Atliekų tvarkymo įstatymą Savivaldybė komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus funkciją gali pavesti vykdyti tik savo kontroliuojamiems juridiniams asmenims. Priemones, kurias būtina įgyvendinti iki konkurencingos procedūros būdu atrinkto komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėjo darbo pradžios, kad būtų užtikrintas nepertraukiamas, prieinamas ir kokybiškas komunalinių paslaugų tiekimo vykdymas, Savivaldybė nuosekliai įgyvendina. Todėl 2018 m. Nutarimo motyvai, kad pareiškėjas neatliko veiksmų, kuriais būtų šalinamas Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimas, yra nepagrįsti.

2.6.               Pareiškėjas nesutiko, kad 2015 m. Nutarimu nustatytų įpareigojimų nevykdymas negali būti pateisintas pareiškėjo nurodytomis kliūtimis, ribojančiomis savivaldybių kontroliuojamas įmones lygiais pagrindais dalyvauti konkurencingoje atrankos procedūroje su privačiais ūkio subjektais. Bendrovė, šiuo metu laikino vidaus sandorio pagrindu teikianti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas Panevėžio mieste, negali lygiateisiškai ir nediskriminuojamai dalyvauti Savivaldybės organizuojamoje konkurencingoje procedūroje dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėjo atrinkimo, nes, visų pirma, Savivaldybės kontroliuojama įmonė (Bendrovė), pagal Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 2 straipsnio 25 dalies 2 punktą yra perkančioji organizacija. Toks pareiškėjo kontroliuojamos įmonės statusas, VPĮ prasme, ją pastato į nelygiavertes ir diskriminuojančias konkurencines sąlygas su privačiais rinkos dalyviais. Tuo atveju, jei pareiškėjo kontroliuojama įmonė viešajame pirkime dalyvauja kaip tiekėja, o konkurso sąlygose yra numatyti reikalavimai dėl tam tikros įrangos, mechanizmų, ar konkursui pateiktą pasiūlymą reikalinga užtikrinti draudimo kompanijos, banko garantija ir pan., pareiškėjo kontroliuojama įmonė, būdama perkančiąja organizacija, turės pradėti rengti viešuosius pirkimus tokių prekių ir paslaugų įsigijimui. Tokia procedūra, pagal VPĮ nuostatas, užtrunka ilgiau, nei būna nustatytas pasiūlymų pateikimo terminas viešajame pirkime, kuriame pareiškėjos kontroliuojama įmonė norėtų ir potencialiai galėtų dalyvauti kaip tiekėja. Kitas aspektas yra tas, kad pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktą, išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – kainų ir tarifų už savivaldybės įmonių teikiamas paslaugas nustatymas. Savivaldybės kontroliuojamos įmonės kainas ir tarifus už paslaugas nustato ne pati įmonė, o Savivaldybė. Taigi susidaro tokia paradoksali situacija, kai savivaldybės kontroliuojamai įmonei, ketinant dalyvauti savivaldybės organizuojamame viešajame pirkime kaip tiekėjai, dar prieš teikiant pasiūlymą viešajam pirkimui, savivaldybės taryba turi patvirtinti teikiamos atlygintinės paslaugos kainą, o tai prieštarauja skaidrumo principui. Be to, visi savivaldybės tarybos sprendimai skelbiami viešai, todėl būtų iš anksto žinoma savivaldybei siūloma paslaugos kaina.

2.7.               Pareiškėjas taip pat prašė stabdyti administracinės bylos nagrinėjimą iki bus gautas Europos Sąjungos Teisingumo Teismo prejudicinis sprendimas Lietuvos Aukščiausiojo Teismo civilinėje byloje Nr. e3K-3-120-469/2018.

2.8.               Pasisakydamas dėl paskirtos baudos pagrįstumo pareiškėjas nurodė, kad Taryba pareiškėjui baudą skyrė už tai, jog jis neatliko veiksmų (neįvykdė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėjų konkurencingos atrankos procedūros), kurių Taryba net negalėjo įpareigoti atlikti 2015 m. Nutarimu. Be to, šio nutarimo priėmimo metu Taryba net neturėjo teisės skirti baudos viešojo administravimo subjektui, todėl pareiškėjui bauda buvo paskirta neteisėtai ir nepagrįstai.

3.       Atsakovas Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba atsiliepimo argumentais prašė pareiškėjo skundą atmesti bei pateikė šiuos motyvus:

3.1.       2015 m. Nutarimu Taryba konstatavo Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą, kuris pasireiškė tuo, kad pareiškėjas be konkurencingos atrankos procedūros pavedė komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugas teikti savo kontroliuojamai Bendrovei. Privilegijuojant Bendrovę buvo diskriminuojami kiti ūkio subjektai. Tuo pagrindu 2015 m. Nutarimu Taryba įpareigojo Savivaldybę panaikinti neteisėtą su Bendrove sudarytą Sutartį. Taryba turėjo teisinį pagrindą reikalauti, kad Savivaldybė ne tik nutrauktų Sutartį, bet ir ją panaikintų taip, kad skirtingos konkurencijos sąlygos atitinkamoje rinkoje būtų pašalintos atsižvelgiant į konstatuoto pažeidimo pobūdį.

3.2.               Taryba galėjo skirti baudą už įstatymo nuostatos pažeidimą, nes pareiškėjas pažeidimą pradėjo daryti 2018 m. balandžio 5 d., kuomet jau galiojo Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 6 dalis, įtvirtinusi Tarybos teisę skirti baudas. Konkurencijos įstatymas 2018 m. Nutarimu konstatuoto pažeidimo pradžios momentu jau įtvirtino Tarybos diskreciją spręsti, kokiomis priemonėmis užtikrinti įpareigojimų vykdymą, todėl Taryba turėjo diskreciją pati nuspręsti, kokiomis priemonėmis užtikrinti dar 2015 m. Nutarimu nustatytų įpareigojimų tinkamą vykdymą.

3.3.               Savivaldybė iki įpareigojimo įvykdymo termino pabaigos apskritai nesiėmė jokių veiksmų konkurencijos teisės pažeidimui ištaisyti. Savivaldybė pati pasirinko pasyvų elgesį, todėl laiku neįvykdė įpareigojimo, ir tai negali būti vertinama kaip objektyvios priežastys.

3.4.               Atsakovas, pasisakydamas dėl argumentų, kad 2015 m. Nutarimu nustatytų įpareigojimų nevykdymas negali būti pateisintas pareiškėjo nurodytomis kliūtimis, ribojančiomis savivaldybių kontroliuojamas įmones lygiais pagrindais dalyvauti konkurencingoje atrankos procedūroje su privačiais ūkio subjektais, pažymėjo, kad Viešųjų pirkimų įstatymo 40 straipsnio 1 dalis nurodo pareigą perkančiajai organizacijai nustatyti pakankamą paraiškų ir pasiūlymų pateikimo terminą, kad tiekėjai spėtų laiku ir tinkamai parengti ir pateikti paraiškas ir pasiūlymus. Todėl savivaldybės, organizuodamos viešųjų pirkimų konkursus, gali nustatyti paraiškų pateikimo terminus įvertinusios, kad jų kontroliuojamoms įmonėms reikės įsigyti tinkamas prekes ar paslaugas. Taryba nesutiko, kad toks reikalavimas sukuria skirtingas sąlygas dalyvauti viešųjų pirkimų konkurse. Tarybos nuomone, įstatymų nuostatos (taip pat ir dėl kainų nustatymo) nesukuria nepalankesnių sąlygų savivaldybės kontroliuojamoms įmonėms dalyvauti viešuosiuose pirkimuose.

II.

4.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. vasario 19 d. sprendimu pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos skundą patenkino, t. y. panaikino 2018 m. Nutarimą ir priteisė pareiškėjui iš atsakovo 150 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų bylą nagrinėjant Vilniaus apygardos administraciniame teisme.

5.       Teismas nurodė, kad pareiškėjas prašė teismo sustabdyti administracinės bylos nagrinėjimą iki bus gautas Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT, Teisingumo Teismas) prejudicinis sprendimas dėl Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. balandžio 13 d. nutartyje Nr. e3K-3-120-469/2018 suformuotų klausimų. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Taryba 2015 m. Nutarimo neįvykdymą sieja su tuo, kad Savivaldybė, nors ir nutraukė Sutartį su Bendrove, tačiau vėliau su ta pačia bendrove sudarė Laikiną sutartį (vidaus sandorio pagrindu), prieš tai neatlikusi konkurencingos atrankos procedūros, t. y. nesudariusi sąlygų rinkos dalyviams siūlyti savo paslaugas bei pretenduoti teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas. Tuo tarpu kasacinis teismas minėtoje civilinėje byloje Teisingumo Teismo prašė išaiškinti, ar vidaus sandoris, atitinkantis Teckal (1999 m. lapkričio 18 d. Teisingumo Teismo sprendime Teckal Srl prieš Comune di Viano ir Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Elilia, byloje C-107/98, EU:C:1999:562) kriterijus, yra savaime teisėtas, t. y. juo nepažeidžiama kitų ūkio subjektų teisė į sąžiningą konkurenciją ir šie nėra diskriminuojami, o vidaus sandorį sudariusiam kontroliuojamam subjektui nėra teikiamos privilegijos.

6.       Teismas 2019 m. rugpjūčio 30 d. nutartimi sustabdė administracinės bylos Nr. eI-1375-1063/2019 (eI-297-1063/2020) nagrinėjimą iki kol bus priimtas ESTT prejudicinis sprendimas byloje pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo prašymą priimti prejudicinį sprendimą (bylai suteiktas numeris C-285/18). 2019 m. spalio 3 d. Teisingumo Teismas priėmė sprendimą Kauno miesto savivaldybė, Kauno miesto savivaldybės administracija, dalyvaujant UAB „Irgita“ UAB „Kauno švara“, byloje C-285/18,  EU:C:2019:829 (toliau – ir sprendimas Irgita), atitinkamai, administracinės bylos nagrinėjimas buvo atnaujintas 2019 m. lapkričio 18 d. nutartimi.

7.               Teismas pažymėjo, kad sprendžiant ginčą turėtų būti išspręstas klausimas, ar Savivaldybė, panaikinusi Sutartį su Bendrove (kaip buvo reikalaujama 2015 m. Nutarimu), tačiau vėliau su ta pačia savo kontroliuojama Bendrove sudarydama Laikinąją sutartį (Viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 5 d.), prieš tai neatlikusi konkurencingos atrankos procedūros, laikytina įvykdžiusia jai 2015 m. Nutarime suformuluotus įpareigojimus.

8.       Teismas atsižvelgė į teismų suformuotą praktiką, kad Taryba turi teisę reikalauti, jog subjektų, teikiančių tvarkymo paslaugas, atrankos procedūra, turi būti vykdoma konkurencingai. Taip pat vadovautasi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje Nr. e3K-3-494-469/2019 ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. sprendime Nr. eA-893-556/2020 pateiktais išaiškinimais. 

9.       Teismas atkreipė dėmesį, kad Tarybos įpareigojimo, kad subjektas komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugoms teikti turėtų būti atrinktas konkurencingos procedūros būdu, teisėtumas ir pagrįstumas buvo išnagrinėtas ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. sprendime Nr. eA-893-556/2020, kurį priimant vadovautasi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 pateiktais VPĮ nuostatų išaiškinimais, nuosekliai derinamais su Teisingumo Teismo sprendime Irgita nurodytais teisiniais argumentais.

10.               Atsižvelgdamas į tai, kad Susitarimo su Bendrove sudarymo metu nei Viešųjų pirkimų įstatyme, nei kituose teisė aktuose (pozityviosiose viešųjų pirkimų teisės normose) nebuvo įtvirtintų jokių papildomų privalomų sąlygų vidaus sandorių sudarymui (pvz., susijusių su sandoryje dalyvaujančių ūkio subjektų vykdoma atranka ir pan.), teismas konstatavo, kad Tarybos 2018 m. Nutarimo išvada, jog Savivaldybė, sudarydama Laikiną sutartį, padarė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą, nes neįvykdė 2015 m. Nutarime nustatyto įpareigojimo (pareiškėjas turėjo panaikinti Sutartį taip, kad skirtingos konkurencijos sąlygos atitinkamoje rinkoje būtų pašalintos atsižvelgiant į konstatuoto pažeidimo pobūdį), vertintina kaip nepagrįsta.

11.               Teismas nurodė, kad pripažinus, jog nei Sutarties, nei Laikinos sutarties sudarymo metu įstatymai nenumatė jokių papildomų vidaus sandorių sudarymo privalomų sąlygų, Tarybos įpareigojimas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėją atrinkti taikant konkurencingą būdą iš esmės yra neteisėtas. Pareiškėjas neturėjo pareigos, sudarydamas Sutartį ir Laikiną sutartį (vidaus sandorio pagrindu) taikyti papildomas sąlygas, todėl nepagrįstai pripažintas pažeidęs Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas. Taryba pareiškėjo atžvilgiu suformulavo nepagrįstą reikalavimą, todėl pareiškėjas negali būti nubaustas už nepagrįsto reikalavimo neįvykdymą.

12.               Teismas taip pat priteisė pareiškėjo naudai 150 Eur bylinėjimosi išlaidų.

III.

13.       Atsakovas Taryba apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. vasario 19 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti, bei kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą (toliau – ir Konstitucinis Teismas) su prašymu ištirti Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (10 straipsnio atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai (toliau – ir Konstitucija); stabdyti administracinę bylą iki Konstitucinis Teismas išnagrinės bylą dėl VPĮ 10 straipsnio atitikties Konstitucijai.

14.       Pareiškėjas pakartoja ginčui aktualias faktines aplinkybes ir nurodo šiuos nesutikimo su pirmosios instancijos teismo sprendimu motyvus:

14.1.       Pirmosios instancijos teismas, panaikindamas Konkurencijos tarybos Nutarimą, nesilaikė res judicata (teismo išspręsta byla) galią turinčio aukštesnės instancijos teismo sprendimo.  LVAT 2018 m. sausio 26 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-1475-556/2018 paliko galioti VAAT 2016 m. rugpjūčio 29 d. sprendimą (toliau – LVAT Nutartis) bei konstatavo, jog pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad Sutartis pažeidžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, todėl Konkurencijos taryba pagrįstai įpareigojo pareiškėją Sutartį panaikinti. Pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytas argumentas, kad pareiškėjas neturėjo pareigos, sudarydamas Sutartį ir Laikiną sutartį (vidaus sandorio pagrindu) taikyti papildomas sąlygas, todėl nepagrįstai pripažintas pažeidusiu Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas, yra visiškai nepagrįstas, kadangi tokiu argumentu yra paneigiama įsiteisėjusi LVAT Nutartis. Pirmosios instancijos teismas, priimdamas Sprendimą, ne tik ignoravo įsiteisėjusią LVAT Nutartį, tačiau ir priėmė iš esmės priešingą šiai Nutarčiai Sprendimą, tokiu būdu paneigė res judicata galią turinčią LVAT nutartį, nors vienintelis atvejis, kai įsiteisėjusiame teismo sprendime darytos išvados gali būti pakeičiamos, yra proceso atnaujinimas.

14.2.       Pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą sprendimą, vadovavosi Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 (toliau – ir LAT nutartis) bei LVAT 2020 m. vasario 5 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-893-556/2020, kuriuose konstatuota, jog tie vidaus (in house) sandoriai, kurių sudarymo metu nebuvo konkrečių ir aiškių pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normų, įtvirtinančių papildomų tokių sutarčių sudarymo privalomų sąlygų lyginant su Teckal bylos (VPĮ 10 straipsnio 5 dalies) kriterijais, negali būti traktuojami sudarytais nesilaikant teisės aktų reikalavimų.

14.3.       Konstitucinis Teismas 2015 metais yra išaiškinęs, kad įstatymų leidėjas, reguliuodamas su atliekų tvarkymu susijusius santykius ir perdavęs tam tikras atliekų tvarkymo organizavimo funkcijas savivaldybėms, pagal Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalį privalo šią veiklą reguliuoti taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, – inter alia (be kita ko) turi paisyti iš Konstitucijos 46 straipsnio kylančių imperatyvų, inter alia jame įtvirtintų asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos laidavimo, sąžiningos konkurencijos ir vartotojų teisių apsaugos reikalavimų. Lietuvos Respublikos teismų praktikoje nuo 2015 metų buvo laikomasi nuoseklios praktikos, kad savivaldybės, sudarydamos vidaus sandorį, privalo įvertinti, ar sudarius vidaus sandorį nebus pažeidžiami Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti reikalavimai.

14.4.       Minėta Konstitucinio Teismo bei LVAT jurisprudencija dėl Konkurencijos įstatymo ir VPĮ nuostatų santykio nuosekliai dera su ESTT pozicija, jog viešųjų pirkimų direktyvų tikslas yra konkurencijos užtikrinimas. Tokia ESTT pozicija patvirtina, kad viešųjų pirkimų teisė savo esme yra procedūrinių normų rinkinys, skirtas užtikrinti konkurenciją perkančiosioms organizacijoms įsigyjant prekes ar paslaugas.

14.5.       LVAT 2020 m. vasario 5 d. sprendime konstatavo, jog VPĮ nuostatų aiškinimo prerogatyva tenka LAT, kuris konstatavo, jog esant konkrečios specialiojo įstatymo teisės normos ir abstraktesnės bendrojo teisės akto nuostatos, kurios turinys išplaukia tik iš teismų praktikos, kolizijai, pirmenybė turėtų būti suteikta būtent lex specialis (specialiajam įstatymui), ir apskritai neigiamai vertintinas toks teisės aiškinimo metodas (būdas), kuris iš esmės pakeičia aiškų reguliavimą, jam suteikdamas visiškai priešingą reikšmę. Tokia naujai suformuluota teismų praktika vidaus sandorių teisėtumo apimtyje iš esmės skiriasi nuo tos, kurią LVAT formavo nuo 2015 metų vidurio, kadangi ligi šiol vidaus sandorių teisėtumas buvo siejamas ne tik su Teckal sprendime nustatytais kriterijais, bet ir su papildomais vertybiniais pagrindais, inter alia, išplaukiančiais iš Konkurencijos įstatymo nuostatų, pavyzdžiui, paslaugų teikimo nepertraukiamumu, jų gera kokybe ir prieinamumu, taip pat poveikiu kitų ūkio subjektų lygiateisiškumui ir jų galimybėmis konkuruoti dėl atitinkamų paslaugų. Akivaizdu, jog po naujai pradedamos formuoti teismų praktikos vidaus sandorių klausimais iš esmės yra paneigiama sąžiningos konkurencijos laisvė, kurią įstatymo lygmenyje, be kita ko, atspindi ir yra skirtas ją užtikrinti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis. 

14.6.       Atsakovas prašė kreiptis į Konstitucinį Teismą ištirti Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų 10 straipsnio atitiktį Konstitucijai.

14.7.       Atsakovas nurodė, kad pagal ABTĮ 40 straipsnio 1 dalį proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos šalies savo išlaidų atlyginimą, t. y. išlaidos priteisiamos tai šaliai, kuri laimi bylą, t. y. kuriai priimtas teismo baigiamasis aktas yra palankus (patenkinti materialiniai reikalavimai). Be to, toks laimėjimas paprastai yra siejamas su kitos šalies veiksmų (neveikimo) neteisėtumo pripažinimu. Konkurencijos taryba sąžiningai, vadovaudamasi tuometiniu teisiniu reglamentavimu bei teismų praktika priėmė Nutarimą, todėl LVAT atmetus Konkurencijos tarybos apeliacinį skundą, bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas turėtų būti sprendžiamas vadovaujantis teismų suformuota praktika.

14.8.       Konkurencijos taryba taip pat pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad nors Konkurencijos tarybai priimant Nutarimą Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 2 dalies 2 punktas, dėl kurio pasisakė Konstitucinis Teismas 2022 m. nutarime, dar negaliojo (t. y. nuostata įsigaliojo 2019 m. gruodžio 31 d.), Konstitucinio Teismo 2022 m. nutarime pateikti išaiškinimai dėl vidaus sandorio sudarymo sąlygų aktualūs ir LVAT nagrinėjant bylą. Tai aiškintina tuo, jog Konstitucinis Teismas 2022 m. nutarime pasisakė dėl Konstitucijos 46 straipsnio nuostatų, įtvirtinančių esminius privačios nuosavybės, ūkinės veiklos laisvės principus, bei šių nuostatų įtakos vidaus sandorius reglamentuojančioms normoms, t. y. pasisakė dėl esminių-universalių vidaus sandorių sudarymo principų, kurie taikytini nepriklausomai nuo konkrečių tuo metu galiojančių Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų. Atsižvelgiant į tai, LVAT nagrinėjant bylą, turi būti vadovaujamasi šiais Konstitucinio Teismo 2022 m. nutarime pateiktais išaiškinimais dėl esminių – universalių vidaus sandorių sudarymo principų, kad bet kuriuo atveju sudarant vidaus sandorius turi būti paisoma ir iš Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatų kylančių reikalavimų dėl sąžiningos konkurencijos laisvės užtikrinimo. Toks vertinimas atitinka ir ankstesnę Konstitucinio Teismo dar 2015 m. suformuotą praktiką dėl savivaldybių pareigos užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, taip pat nuosekliai LVAT formuotą praktiką bylose dėl savivaldybių galimybės pavesti teikti viešąsias paslaugas savo kontroliuojamoms įmonėms. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019, taip pat LVAT 2020 m. vasario 5 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eA-893-556/2020 nurodė, kad ginčo vidaus sandorio metu konkrečiose ir aiškiose pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normose nebuvo įtvirtinta papildomų tokių sutarčių sudarymo privalomų sąlygų lyginant su Teckal sprendime nurodytais kriterijais, todėl reikalavimas organizuoti konkurencingą atrankos procedūrą netaikytinas, tokiu vertinimu, atsakovo nuomone, nėra pagrindo vadovautis, kadangi jis prieštarauja ESTT sprendime Irgita pateiktiems išaiškinimams, taip pat jau minėtai Konstitucinio Teismo, įskaitant 2022 m. nutarimą, ir LVAT nuo 2015 m. formuojamai praktikai.

14.9.       Pareiškėjas Panevėžio miesto savivaldybė pateiktame atsiliepime su apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo jį atmesti, bei prašo priteisti pareiškėjui iš atsakovo advokato pagalbos išlaidas, patirtas apeliaciniame procese.

22.                      Pareiškėjas pakartoja bylos faktines aplinkybes, bei papildomai pateikia tokius atsiliepimo argumentus:

24.1.                       Esminis klausimas šioje byloje – ar Savivaldybė, vykdydama 2015 m. Nutarimą ir panaikinusi Sutartį su Bendrove, vėliau su ta pačia Bendrove  sudarydama Laikinąją sutartį (VPĮ 10 str. 5 d.), prieš tai neatlikusi konkurencingos atrankos procedūros, laikytina įvykdžiusia jai 2015 m. Nutarime suformuluotus įpareigojimus, ir ar šiame nutarime apskritai buvo ir ar pagal tuo metu galiojusį įstatyminį reglamentavimą apskritai galėjo būti nustatytas įpareigojimas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėją atrinkti taikant konkurencingą būdą. Būtent 2015 m. Nutarimo apimties kontekste turi būti vertinama LVAT 2018 m. sausio 26 d. nutarties res judicata galia.

24.2.                      Kaip, pareiškėjo nuomone, teisingai nurodė pirmosios instancijos teismas, sprendžiant šį ginčą būtina vadovautis naujausia, po Europos Sąjungos Teisingumo Teismo prejudicinio sprendimo byloje C-285/18 priėmimo pasikeitusia, tiek bendrosios kompetencijos, tiek administracinių teismų teisės aiškinimo ir taikymo praktika iš esmės analogiško pobūdžio bylose (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutartimi Nr. e3K-3-494-469/2019; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-893-556/2020).

24.3.                      Pareiškėjas akcentuoja, kad pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, jog pareiškėjas neturėjo pareigos, tiek sudarydamas Sutartį (2014 m.), kurią Tarybos 2015 m. Nutarimu buvo įpareigotas panaikinti, ir Laikiną sutartį (vidaus sandorius) taikyti papildomas sąlygas, nes 2015 m. Nutarimo, dėl kurio įpareigojimo netinkamo įvykdymo Pareiškėjui skundžiamu 2018 m. Nutarimu buvo skirta bauda, priėmimo metu pagal pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normas prieš vidaus sandorio sudarymą apskirtai negalėjo būti įpareigota atlikti konkurencingą tiekėjo atrankos procedūrą.

24.4.                      2015 m. Nutarimu pareiškėjui buvo nustatytas vienintelis įpareigojimas – per nutarime nurodytą terminą nutraukti su Bendrove sudarytą Sutartį, nes pagal tuo metu galiojančius įstatymus Taryba jokių kitų įpareigojimų pareiškėjui nustatyti net negalėjo. Atsakovas galėjo reikalauti, jog pareiškėjas panaikintų (nutrauktų) su Bendrove sudarytą Sutartį, kuri, atsakovo vertinimu, riboja konkurenciją, tačiau įpareigoti atlikti kokius nors kitus veiksmus (pvz,. atlikti tiekėjų konkurencingą atrankos procedūrą) atsakovas neturėjo teisės, nes tokia teisė Konkurencijos įstatymo normose buvo įtvirtinta tik nuo 2017 m. sausio 1 d. Atsakovas, manydamas, jog pareiškėjas, nutraukęs Sutartį su Bendrove, netinkamai įvykdė 2015 m. Nutarimo įpareigojimą, galėjo pareiškėjo veiksmus skųsti teismui, o ne skirti baudą.

24.5.                      Pareiškėjas nesutinka, kad nagrinėjamoje byloje turi būti taikomas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. kovo 21 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-215-552/2017 suformuotas precedentas, kadangi šioje byloje yra iš esmės kitokios faktinės aplinkybės, t. y. nurodytoje byloje Konkurencijos taryba (pareiškėjas), manydama, kad Joniškio rajono savivaldybės taryba (atsakovas) neįvykdė Konkurencijos tarybos nutarimu nustatyto įpareigojimo – nutraukti Sutartį, reiškė reikalavimą įpareigoti atsakovą konkurencingos procedūros būdu atrinkti ūkio subjektą komunalinių atliekų surinkimo iš atliekų turėtojų ir atliekų vežimo paslaugoms teikti, o nagrinėjamoje byloje toks reikalavimas nebuvo reiškiamas. Pareiškėjo teigimu, minimos bylos išaiškinimai aktualūs tik toje dalyje, kurioje nustato, jog jei Konkurencijos taryba mano, kad pareiškėjas netinkamai įvykdė nustatytą įpareigojimą – nutraukti Sutartį, turi teisę kreiptis į teismą prašydama įpareigoti pareiškėją konkurencingos procedūros būdu atrinkti paslaugų teikėją, bet ne pati skirti baudą pareiškėjui už netinkamą Sutarties nutraukimą.

24.6.                      Pareiškėjas nesutinka, kad pasikeitusi LVAT praktika neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškinimų. Taip pat mano, kad nagrinėjamos bylos kontekste LAT išvada 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje Nr. e3K-3-494-469/2019, įvertinant visus teisės aiškinimo aspektus, suponuoja, kad Tarybos 2015 m. Nutarimo, už kurio netinkamą įvykdymą pareiškėjui skundžiamu 2018 m. Nutarimu skirta bauda, priėmimo metu konkrečiose ir aiškiose pozityviosios viešųjų pirkimų teisės normose nebuvo įtvirtinta papildomų vidaus sandorių sudarymo privalomų sąlygų, lyginant su VPĮ 10 straipsnio 5 dalies kriterijais. Atitinkamai, skundžiamas Tarybos 2018 m. Nutarimas negali būti laikomas teisėtu, todėl pirmosios instancijos teismas jį panaikino pagrįstai.

24.7.                      Pareiškėjo teigimu, pagal šiuo metu galiojantį teisinį reguliavimą savivaldybei apskritai net negali būti skiriama bauda dėl vidaus sandorio sudarymo dėl atliekų tvarkymo viešųjų paslaugų teikimo su savo kontroliuojama įmone, todėl nagrinėjamu atveju nėra pagrindo kreiptis į Konstitucinį Teismą atsakovo apeliaciniame skunde nurodytais aspektais.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

2.                      Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo sprendimo, kuriuo panaikintas Konkurencijos tarybos 2018 m. Nutarimas, pagrįstumas ir teisėtumas.

3.                      Pirmosios instancijos teismas pripažino, jog nei Sutarties, nei Laikinos sutarties sudarymo metu įstatymai nenumatė jokių papildomų vidaus sandorių sudarymo privalomų sąlygų, todėl konstatavo, kad Tarybos įpareigojimas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėją atrinkti taikant konkurencingą būdą iš esmės yra neteisėtas. Anot teismo, pareiškėjas neturėjo pareigos, sudarydamas Sutartį ir Laikiną sutartį (vidaus sandorio pagrindu) taikyti papildomas sąlygas, todėl pareiškėjas nepagrįstai pripažintas pažeidęs Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas. Teismo vertinimu, Taryba pareiškėjo atžvilgiu suformulavo nepagrįstą reikalavimą, todėl pareiškėjas negali būti nubaustas už nepagrįsto reikalavimo neįvykdymą.

4.                      Atsakovas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nurodo, kad pirmosios instancijos teismas, panaikindamas Konkurencijos tarybos 2018 m. Nutarimą, nesilaikė res judicata galią turinčio aukštesnės instancijos teismo sprendimo, be to, pasikeitusi LVAT praktika neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškinimų, todėl byla išspręsta neteisingai.

5.                      Pareiškėjas su tokia atsakovo pozicija nesutinka, nurodydamas, kad esminis šios bylos klausimas – ar vykdydamas 2015 m. Nutarimą ir panaikinęs Sutartį, tačiau vėliau su ta pačia Bendrove sudarydama Laikinąją sutartį pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalį, prieš tai neatlikęs konkurencingos atrankos procedūros, pareiškėjas laikytinas įvykdžiusiu jam 2015 m. Nutarimu suformuluotus įpareigojimus, ir ar šiame nutarime apskritai buvo ir pagal tuo metu galiojusį reglamentavimą galėjo būti nustatytas įpareigojimas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekėją atrinkti taikant konkurencingą būdą. Sprendžiant šį ginčą, pareiškėjo nuomone, būtina vadovautis naujausia, po Teisingumo Teismo prejudicinio sprendimo byloje C-258/18 priėmimo pasikeitusia bendrosios kompetencijos bei administracinių teismų praktika iš esmės analogiško pobūdžio bylose. Pareiškėjas taip pat akcentuoja, kad, manydamas, jog 2015 m. Nutarimo įpareigojimą pareiškėjas įvykdė netinkamai, atsakovas negalėjo skirti baudos, o tik turėjo teisę pareiškėjo sprendimą apskųsti apygardos administraciniam teismui, nes tik tokią teisę jam suteikė 2015 m. Nutarimo priėmimo metu galiojusi Konkurencijos įstatymo redakcija.

6.                      Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų.

7.                      Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria ji buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007; 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.).

8.                      Susipažinus su apeliacinio skundo argumentais, išplėstinės teisėjų kolegijos įsitikinimu, pirmiausia tikslinga pastebėti tai, jog ABTĮ 16 straipsnio 1 dalis nustato, kad įsiteisėjęs teismo sprendimas ir nutartis yra privalomi visoms valstybės institucijoms, pareigūnams ir tarnautojams, įmonėms, įstaigoms, organizacijoms, kitiems fiziniams bei juridiniams asmenims ir turi būti vykdomi visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje. Vadovaujantis ABTĮ 57 straipsnio 2 dalimi, faktai, nustatyti įsiteisėjusiu teismo sprendimu vienoje administracinėje ar civilinėje byloje, iš naujo neįrodinėjami nagrinėjant kitas administracines bylas, kuriose dalyvauja tie patys asmenys. Dėl įsiteisėjusio teismo sprendimo materialiųjų ir procesinių teisinių padarinių yra nurodomos šios įsiteisėjusio teismo sprendimo esminės savybės: 1) teismo sprendimo privalomumas; 2) res judicata (teismo galutinai išspręstas klausimas) galia; 3) teismo sprendimo prejudicinė galia. Įsiteisėjusio teismo sprendimo privalomumo principas įtvirtintas ABTĮ 16 straipsnyje. Teismo sprendimo privalomumas visiems asmenims visų pirma reiškia jo privalomumą dalyvavusiems byloje asmenims; įsiteisėjęs teismo sprendimas yra privalomas nedalyvavusiems byloje asmenims ta prasme, kad jie turi elgtis taip, kaip to reikalauja įsiteisėjęs teismo sprendimas. Įsiteisėjusio teismo sprendimo res judicata ir prejudicinė galia įtvirtinta ABTĮ 98 straipsnio 4 dalyje: sprendimui įsiteisėjus, šalys ir kiti proceso dalyviai, taip pat jų teisių perėmėjai nebegali iš naujo pareikšti teisme tų pačių reikalavimų tuo pačiu pagrindu, taip pat kitoje byloje ginčyti teismo nustatytų faktų ir teisinių santykių. Tačiau tai netrukdo šiems asmenims kreiptis į teismą dėl pažeistos ar ginčijamos teisės arba įstatymų saugomo intereso gynimo, jeigu toks ginčas įsiteisėjusiu teismo sprendimu nėra išnagrinėtas ir išspręstas.

9.                      Įsiteisėjusio teismo sprendimo res judicata savybė reiškia, jog šalių ginčas yra galutinai išspręstas, o teismo sprendimas šalims turi įstatymo galią. Materialieji sprendimo res judicata padariniai yra dvejopi. Pirma, šalys nebegali pakartotinai reikšti tapataus skundo, tai yra negatyvusis res judicata efektas; antra, sprendimas gali būti reikalavimo pagrindas kitoje byloje – jis įgyja prejudicinę galią, tai yra vadinamasis pozityvusis res judicata principo taikymo efektas. ABTĮ 57 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta teisės norma, kuria nustatyta, kad faktai, nustatyti įsiteisėjusiu teismo sprendimu vienoje administracinėje ar civilinėje byloje, iš naujo neįrodinėjami nagrinėjant kitas administracines bylas, kuriose dalyvauja tie patys asmenys, yra įsiteisėjusio teismo procesinio sprendimo prejudicinės galios išraiška. Aiškinant teismo sprendimo prejudicinę galią, formuluotinos tokios pagrindinės taisyklės: prejudiciniais faktais laikytinos kitoje byloje įsiteisėjusiu teismo sprendimu nustatytos aplinkybės; prejudicinių faktų galią tokios aplinkybės turi tik tuo atveju, kai abiejose bylose bet kokiu procesiniu statusu dalyvauja tie patys asmenys, išskyrus atvejus, kai teismo sprendimas sukelia teisinius padarinius ir nedalyvavusiems byloje asmenims; byloje nustatyti faktai pripažintini prejudiciniais tik tada, kai jie toje byloje buvo įrodinėjimo dalykas ar bent jo dalis, svarbu, kad įrodinėjamas faktas būtų reikšmingas abiejose bylose (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. gruodžio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-422-822/2022, 2022 m. lapkričio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-341-415/2022).

10.                      Šiame kontekste išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad 2015 m. Nutarimu Tarybai konstatavus Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą ir įpareigojus Savivaldybę panaikinti neteisėtą su Bendrove sudarytą Sutartį ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo šio nutarimo paskelbimo Tarybos interneto svetainėje, 2015 m. Nutarimo teisėtumas ir pagrįstumas buvo patvirtintas abiejų instancijų administraciniuose teismuose ir 2018 m. sausio 26 d. LVAT priėmus nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1475-556/2018 tapo res judicata.

11.                      Vadovaudamasi šio procesinio sprendimo 31-32 punktuose nurodytu teisiniu reglamentavimu bei jo aiškinimu administracinių teismų praktikoje, atsižvelgdama į LVAT sprendimo administracinėje byloje Nr. eA-1475-556/2018 turinį, nagrinėjamoje administracinėje byloje išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad pareiškėjo ir Bendrovės 2014 m. gruodžio 11 d. sudarytos komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų teikimo sutarties Nr. 22-1437 neteisėtumas ir, atitinkamai, atsakovo nustatyto įpareigojimo Sutartį panaikinti pagrįstumas nustatytas ir iš naujo šioje administracinėje byloje nebeįrodinėtini.

12.                      Toliau, vertindama pirmosios instancijos teismo sprendimo, kuriuo panaikintas Konkurencijos tarybos 2018 m. Nutarimas, pagrįstumą ir teisėtumą, išplėstinė teisėjų kolegija pasisakys dėl Konkurencijos tarybos įgaliojimų, priimant 2018 m. Nutarimą, taip pat įvertins šio nutarimo turinį 2015 m. Nutarime pareiškėjui nustatytų įpareigojimų kontekste, t. y. įvertins, ar 2018 m. Nutarime pagrįstai konstatuotas 2015 m. Nutarime pareiškėjui nustatyto įpareigojimo neįvykdymas.

Dėl Konkurencijos tarybos įgaliojimų, priimant 2018 m. Nutarimą

13.                      Siekiant įvertinti atsakovo kompetenciją nagrinėjamos bylos aplinkybėmis pareiškėjui skirti baudą, išplėstinės teisėjų kolegijos manymu, tikslinga identifikuoti šiuo aspektu aktualius administracinius teisinius santykius ir nustatyti ratione temporis (atsižvelgiant į laiką) reikšmingas teisės normas, reglamentuojančias sprendžiamo ginčo kontekste aktualius Tarybos įgaliojimus.

14.                      Pirmiausia būtina priminti, kad administraciniai teisiniai santykiai atsiranda juridinių faktų, kuriais laikomi veiksmai (neveikimas) ir įvykiai, pagrindu. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad kontrolės funkcijas įgyvendinančiam viešojo administravimo subjektui administraciniu aktu konstatavus tam tikrų teisės normų pažeidimą ir iki nurodyto termino įvykdžius nustatytą kontroliuojamam subjektui atitinkamą teisinį įpareigojimą, baigiasi neteisėtų to subjekto veiksmų pagrindu prasidėję administraciniai teisiniai santykiai; suėjus nustatyto įpareigojimo įvykdymo terminui, nustatyto įpareigojimo nevykdant, kontroliuojamojo subjekto neveikimas tampa naujų (kitų) administracinių teisinių santykių pagrindu.

15.                      Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys, kad 2015 m. Nutarimas, įtvirtinęs tam tikrus įpareigojimus pareiškėjui, įsiteisėjo 2018 m. sausio 26 d., LVAT priėmus nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1475-556/2018 ir tapus res judicata. Kaip nurodoma 2018 m. Nutarimo 4 punkte, pagal 2015 m. Nutarimo rezoliucinės dalies 2 punkto nuostatas 3 mėnesių terminas Savivaldybei įvykdyti nustatytus įpareigojimus skaičiuojamas nuo 2015 m. Nutarimo paskelbimo Konkurencijos tarybos interneto svetainėje dienos, t. y. nuo 2015 m. liepos 16 d., iki šio rezoliucinės dalies punkto sustabdymo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 7 d. nutartimi; termino skaičiavimas tęsiamas LVAT 2018 m. sausio 26 d. nutartimi patvirtinus 2015 m. Nutarimo teisėtumą, todėl 3 mėnesių terminas pareiškėjui įvykdyti 2015 m. Nutarimu nustatytus įpareigojimus suėjo 2018 m. balandžio 4 d. ir pareiškėjas šios aplinkybės neginčija.

16.                      Kaip matyti iš 2018 m. Nutarimo nuostatų, įvertinusi tai, kad Savivaldybė nepateikė informacijos, jog 2015 m. Nutarimu nustatyti įpareigojimai per nustatytą terminą būtų įvykdyti, Konkurencijos taryba 2018 m. balandžio 24 d. nutarimu Nr. 1S-48 (2018) pradėjo tyrimą dėl nustatytų įpareigojimo nevykdymo. Šio tyrimo metu nustatytos aplinkybės ir padarytos išvados buvo išdėstytos Konkurencijos tarybos Viešųjų subjektų priežiūros skyriaus 2018 m. liepos 27 d. pranešime apie įtariamą pažeidimą Nr. 5S-12/2018, 2018 m. rugsėjo 27 d. įvyko Konkurencijos tarybos bylos nagrinėjimo posėdis, o 2018 m. lapkričio 13 d. priimtas šioje administracinėje byloje ginčijamas nutarimas Nr. 2S-5 (2018).

17.                      Taigi, nagrinėjamos bylos aplinkybėmis, atsižvelgiant į 2018 m. Nutarimo dalyką, darytina išvada, kad šioje byloje reikšmingi ginčo administraciniai teisiniai santykiai susiformavo atsakovo neveikimo (pareigos įvykdyti dar 2015 m. Nutarimu atsakovo nustatytą įpareigojimą nevykdymo) pagrindu. Kitaip tariant, atsakovo nustatyto įpareigojimo nevykdymui nagrinėjamame kontekste reikšminga ne paties įpareigojimo nustatymo data, tačiau data, kuri laikytina pareigos įvykdyti 2015 m. Nutarime pareiškėjui nustatytą įpareigojimą termino pabaiga, t. y. 2018 m. balandžio 4 d.

18.                      Pagal bendrą taisyklę administracinės teisės norma (norminis teisės aktas) taikoma tik tiems administraciniams teisiniams santykiams, kurie susiklosto (atsiranda) po jos įsigaliojimo ir iki normos galiojimo pabaigos, išskyrus kai kurias išimtis (kai norma (norminis teisės aktas) galioja atgal) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2628/2012, 2021 m. gegužės 3 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-8-822/2021).

19.                      Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad nagrinėjamos administracinės bylos aplinkybėmis taikytina Konkurencijos įstatymo redakcija su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2017 m. gruodžio 19 d. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo Nr. VIII-1099 3, 8, 9, 11 ir 12 straipsnių pakeitimo įstatymu Nr. XIII-909.

20.                      Šios Konkurencijos įstatymo redakcijos 35 straipsnio, reglamentuojančio ūkio subjektams ir viešojo administravimo subjektams taikomas sankcijas, 1 dalies 4 punktas nustatė, kad Konkurencijos taryba, nustačiusi, kad ūkio subjektai ar viešojo administravimo subjektai atliko šio įstatymo draudžiamus veiksmus ar padarė kitus šio įstatymo pažeidimus, vadovaudamasi objektyvumo ir proporcingumo principais, turi teisę skirti ūkio subjektams ir viešojo administravimo subjektams šiame įstatyme nustatytas pinigines baudas. Minėtos Konkurencijos įstatymo redakcijos 36 straipsnio 6 dalis nustatė, kad už per Konkurencijos tarybos nustatytą arba šio įstatymo 39 straipsnio 5 dalies pagrindu pratęstą terminą šio įstatymo 35 straipsnio 1 dalies 3 punkte nurodytų įpareigojimų neįvykdymą viešojo administravimo subjektams gali būti skiriama piniginė bauda iki šešių šimtų eurų už kiekvieną pažeidimo vykdymo dieną po termino įvykdyti įpareigojimus pašalinti pažeidimą pabaigos.

21.                      Remdamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad priimdamas 2018 m. Nutarimą atsakovas vadovavosi tinkama Konkurencijos įstatymo redakcija, suteikiančią jam kompetenciją viešojo administravimo subjektams skirti pinigines baudas už nustatyto įpareigojimo nevykdymą.

Dėl 2015 m. Nutarime pareiškėjui nustatyto įpareigojimo įgyvendinimo

22.                      Atsižvelgdamas į tai, kad nei Sutarties, nei Laikinos sutarties sudarymo metu Viešųjų pirkimų ar kituose teisės aktuose (pozityviosiose viešųjų pirkimų teisės normose) nebuvo įtvirtintų jokių papildomų privalomų sąlygų vidaus sandorių sudarymui (pvz., susijusių su sandoryje dalyvaujančių ūkio subjektų vykdoma atranka ir pan.), pirmosios instancijos teismas sprendė, kad Tarybos 2018 m. Nutarimo išvada, jog Savivaldybė, sudarydama Laikiną sutartį, padarė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio pažeidimą, nes neįvykdė 2015 m. Nutarime nustatyto įpareigojimo (pareiškėja turėjo panaikinti Sutartį taip, kad skirtingos konkurencijos sąlygos atitinkamoje rinkoje būtų pašalintos atsižvelgiant į konstatuoto pažeidimo pobūdį), vertintina kaip nepagrįsta.

23.                      Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad nagrinėjamoje administracinėje byloje šalys iš esmės nesutaria, ar 2015 m. Nutarime atsakovo nustatytas įpareigojimas buvo įvykdytas. Pareiškėjo teigimu, nutraukdama Sutartį, ji tinkamai įvykdė 2015 m. Nutarimu nustatytus įpareigojimus, kadangi daugiau jokių įpareigojimų 2015 m. Nutarime nebuvo nustatyta. Atsakovo teigimu, nors Sutartis ir buvo formaliai nutraukta, tačiau Savivaldybė sudarė analogišką sutartį, pagal kurią paslaugas teikia tas pats ūkio subjektas, tačiau formalus Sutarties nutraukimas ir analogiškos sutarties sudarymas negali būti laikomas tinkamu įpareigojimo panaikinti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas pažeidžiančią Sutartį įvykdymu, kadangi tai nepanaikino skirtingų konkurencijos sąlygų atitinkamoje rinkoje, nes ir toliau komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas Savivaldybės teritorijoje teikia nekonkurencingu būdu paskirta Bendrovė.

24.                      Siekiant minėtame kontekste įvertinti 2018 m. Nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą, išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, būtina atsižvelgti į 2015 m. Nutarime nustatyto įpareigojimo turinį, pareiškėjo veiksmus, siekiant įvykdyti nustatytą įpareigojimą, taip pat įpareigojimo įvykdymui nustatytą terminą.

25.                      Siekdama išanalizuoti 2015 m. Nutarime nustatyto įpareigojimo turinį, išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pabrėžia atsakovui, kaip viešojo administravimo subjektui, įstatymo viršenybės, taip pat kitų iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių imperatyvų implikuojamą pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose bei laikytis reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. gruodžio 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015, 2022 m. birželio 22 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022).

26.                       Šiame kontekste aktuali konstitucinė jurisprudencija aiškiai atskleidžia, kad Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (inter alia 2015 m. lapkričio 19 d., 2016 m. liepos 8 d., 2018 m. balandžio 12 d. nutarimai). Šis principas įpareigoja įstatymuose įtvirtinti tokį reguliavimą, kuris tarnautų bendrai tautos gerovei, taip įgyvendinant Konstitucijos nuostatą, jog valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Atsakingo valdymo principas taip pat įpareigoja numatyti tokius reikalavimus įstatyminiame teisiniame reguliavime, jog valdžios institucijos galėtų veikti prognozuojamai, stabiliai ir efektyviai (pvz., žr. Konstitucinio Teismo 2007 m. vasario 9 d. nutarimą).

27.                      Atitinkamai, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje akcentuojama, kad valdžios institucijų sistema yra sukurta taip, kad kiekviena institucija turi jos paskirtį atitinkančias priskirtas funkcijas, kompetenciją, kurių privalo laikytis (žr. 2013 m. gruodžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2141/2013). Kiekvienas viešojo administravimo subjektas veiklą vykdo teisės aktais nustatytos kompetencijos ribose. Kompetencija kaip kompleksas tam tikrų priemonių (uždaviniai, funkcijos, teisės ir pareigos, veiklos formos ir metodai) yra svarbiausia administracinio teisinio statuso sudėtinė dalis (žr. 2014 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-293/2014).

28.                      Viešojo administravimo subjekto administracinį teisinį statusą sudaro tokie elementai kaip uždaviniai, funkcijos, teisės ir pan. Kiekvieno šio elemento vaidmuo nurodytame kontekste yra skirtingas, todėl jie negali būti tapatinami arba tam tikros analizės (sisteminės, loginės ir t. t.) būdu iš vienų išvedami kiti. Tai reiškia, kad viešojo administravimo subjekto administracinis teisinis statusas juridiškai turi būti aiškiai ir konkrečiai apibrėžtas teisės aktuose (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013). Viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-257/2012; 2014 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-727/2014; 2015 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015). Kitaip tariant, viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam yra konkrečiai suteikti ir plečiamas kompetencijos ribų aiškinimas yra negalimas (2013 m. liepos 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A662-1392/2013; 2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013; išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. gegužės 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-3146-261/2020). Atitinkamai dėsninga, kad atlikdami atitinkamus veiksmus ir siekdami tam tikrų veiksmų įgyvendinimo, asmenys viliasi, jog įgaliotos valdžios institucijos veiks įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka, kad tinkamai bus vykdomos teisės aktuose numatytos procedūros (žr. 2015 m. vasario 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-616-858/2015, 2017 m. spalio 24 d. sprendimą administracinėje byloje eA-290-602/2017, 2021 m. gruodžio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2797-556/2021). Vertindamas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, be kita ko, vertina konkrečias teisės aktų nuostatas, suteikiančias įgaliojimus viešojo administravimo subjektui, taip pat viešojo administravimo subjekto veiklos sritį, funkcijas bei tikslus, dėl kurių jis buvo įsteigtas (žr. 2014 m. balandžio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-5/2014, 2018 m. birželio 1 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-4-662/2018).

29.                      Išplėstinė teisėjų kolegija, siekdama nustatyti nagrinėjamu klausimu aktualius atsakovo įgaliojimus, atkreipia dėmesį, kad 2015 m. Nutarimo priėmimo metu aktualios Konkurencijos įstatymo redakcijos 18 straipsnio, įtvirtinančio Konkurencijos tarybos funkcijas ir įgaliojimus, 1 dalies 3 punktas nustatė, jog Konkurencijos taryba nagrinėja, ar viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai ar kiti sprendimai atitinka šio įstatymo 4 straipsnyje nustatytus reikalavimus ir, jeigu yra pagrindas, kreipiasi į viešojo administravimo subjektus su reikalavimu pakeisti ar panaikinti teisės aktus ar kitus konkurenciją ribojančius sprendimus. Jeigu reikalavimas neįvykdytas, Konkurencijos taryba turi teisę valstybinio administravimo subjektų sprendimus, išskyrus Vyriausybės norminius teisės aktus, apskųsti Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, savivaldybių administravimo subjektų ir kitų viešojo administravimo subjektų sprendimus – apygardos administraciniam teismui.

30.                      Vadovaudamasis šia teisės norma ir Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniu, atsakovas priėmė 2015 m. Nutarimą. Šio nutarimo rezoliucinės dalies 1 punkte Panevėžio miesto savivaldybės administracijos 2014 m. gruodžio 11 d. su AB „Panevėžio specialus autotransportas“ sudaryta Komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų sutartis Nr. 22-1437 pripažinta pažeidžiančia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus; 2 punktu nustatytas įpareigojimas Panevėžio miesto savivaldybei ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo Konkurencijos tarybos nutarimo paskelbimo Konkurencijos tarybos interneto svetainėje www.kt.gov.lt panaikinti 1 punkte nurodytą sutartį; 3 punktu nustatytas įpareigojimas Panevėžio miesto savivaldybei ne vėliau kaip per 14 dienų nuo 2 punkte nurodyto įpareigojimo įvykdymo apie tai informuoti Konkurencijos tarybą pateikiant tai patvirtinančius įrodymus.

31.                      Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimų pažeidimas konstatuotas, atsakovui padarius išvadas inter alia, kad dėl Savivaldybės sprendimo sudaryti 2014 m. Sutartį Bendrovė įgijo išskirtines sąlygas (t. y. nepatirdama konkurencinio spaudimo iš kitų ūkio subjektų) veikti atitinkamoje rinkoje, o Bendrovės potencialiems konkurentams buvo sudarytos skirtingos sąlygos veikti atitinkamoje rinkoje; 2014 m. Sutarties sudarymo – pavedimo be konkurencingos procedūros Bendrovei teikti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugas Savivaldybės teritorijoje iki 2024 m. gruodžio 31 d. – imperatyvas negali būti kildinamas iš Lietuvos Respublikos įstatymų privalomų reikalavimų vykdymo; organizuodamos komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugų teikimą, Savivaldybės, visų pirma, turi užtikrinti konkurenciją, o teisės teikti paslaugas suteikimas be konkurencingos procedūros galimas tik išimtiniais atvejais, tačiau nei Savivaldybė, nei Bendrovė nepagrindė, kad konkurso būdu būtų buvę neįmanoma užtikrinti komunalinių atliekų surinkimo ir vežimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo.

32.                      Kitaip tariant, iš 2015 m. Nutarimo nuostatų yra aišku, kad konstatuotą pažeidimą visų pirma lėmė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikėjo pasirinkimas nerengiant viešojo konkurso. Kaip nagrinėdamas pareiškėjo apeliacinį skundą dėl 2015 m. Nutarimo teisėtumo ir pagrįstumo, konstatavo LVAT, neužtikrinus vienodų konkurencijos sąlygų varžytis dėl teisės teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas, konkurencija komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų rinkoje Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje buvo absoliučiai panaikinta, Sutarties sudarymas suteikė AB „Panevėžio specialus autotransportas“ monopolines teises teikti aptariamas paslaugas, užkertant savivaldybės teritorijoje komunalinių atliekų tvarkymu užsiimti ir kitiems rinkos dalyviams, potencialiai galintiems teikti tokias paslaugas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. sausio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1475-556/2018). Kaip jau minėta, 2015 m. Nutarimo rezoliucinės dalies 2 punktu pareiškėjas įpareigotas „ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo Konkurencijos tarybos nutarimo paskelbimo Konkurencijos tarybos interneto svetainėje www.kt.gov.lt panaikinti 1 punkte nurodytą sutartį“.

33.                      Pabrėždama atsakovui tenkančią pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose bei laikytis reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo, ir vadovaudamasi šio procesinio sprendimo 48-51 punktuose nurodyta konstitucine ir administracine jurisprudencija, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad pareiškėjui nustatytas įpareigojimas negali būti aiškinamas plečiamai. Konkurencijos tarybos nutarimu konstatavus, kad sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimo pažeidžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus, tokią sutartį sudaręs subjektas dėsningai įpareigojamas tokią sutartį nutraukti. Atitinkamai, vertinant, ar tam tikras Konkurencijos tarybos nustatytas įpareigojimas buvo įvykdytas, aktuali yra expressis verbis (tiesiogiai, aiškiais žodžiais) įpareigojimą išreiškianti formuluotė. Šiame kontekste pabrėžtina, kad pažeidimą lėmusios teisinės ir faktinės aplinkybės, aiškiai atskleistos, konstatuojant pažeidimą, reikšmingai apibrėžia reikalavimus, kurių atitinkamas subjektas turėtų laikytis, siekdamas sudaryti naują, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas atitinkančią sutartį. Siekiant kvestionuoti naujos sudarytos sutarties atitiktį minėtų Konkurencijos įstatymo normų reikalavimams, Konkurencijos tarybai tenka pareiga inicijuoti naują tyrimą.

34.                      Kitaip tariant, atsižvelgiant į tai, kad šioje administracinėje byloje nagrinėjamas pareiškėjui nustatytas įpareigojimas nutraukti su Bendrove sudarytą Sutartį, šio įpareigojimo įvykdymo klausimui vertinti reikšmingos aplinkybės yra juridinio fakto (Sutarties) pabaiga ir jo momentas.

35.                      2018 m. balandžio 5 d. pareiškėjas ir AB „Panevėžio specialus autotransportas“ pasirašė susitarimą, kurio 1 punkte nustatyta, kad susitariama nutraukti 2014 m. gruodžio 11 d. Komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų teikimo sutartį Nr. 22—1437, o 2 punkte nurodyta, kad susitarimas įsigalioja nuo tada, kai bus priimtas Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimas dėl komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų nepertraukiamumo užtikrinimo. 2018 m. balandžio 26 d. Panevėžio miesto savivaldybės taryba priėmė sprendimą „Dėl pritarimo laikinosios komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio mieste paslaugų teikimo sutarties sudarymui ir pavedimo administracijos direktoriui“, kurio 1 punktu nuspręsta pritarti laikinosios komunalinių atliekų tvarkymo Panevėžio miesto paslaugų teikimo sutarties su AB „Panevėžio specialus autotransportas“ sudarymui. 2018 m. balandžio 27 d. minėta sutartis buvo sudaryta.

36.                      Taigi nustatytos aplinkybės išplėstinei teisėjų kolegijai leidžia daryti pagrįstą išvadą, kad Sutartis su Bendrove laikytina nutraukta nuo 2018 m. balandžio 26 d. Atitinkamai, ši data laikytina 2015 m. Nutarimu nustatyto įpareigojimo įvykdymo momentu.

37.                      Kaip šiame procesiniame sprendime jau buvo nurodyta, pagal 2015 m. Nutarimo rezoliucinės dalies 2 punkto nuostatas 3 mėnesių terminas Savivaldybei įvykdyti nustatytus įpareigojimus skaičiuojamas nuo 2015 m. Nutarimo paskelbimo Konkurencijos tarybos interneto svetainėje dienos, t. y. nuo 2015 m. liepos 16 d., iki šio rezoliucinės dalies punkto sustabdymo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 7 d. nutartimi; termino skaičiavimas tęsiamas LVAT 2018 m. sausio 26 d. nutartimi patvirtinus 2015 m. Nutarimo teisėtumą, todėl 3 mėnesių terminas pareiškėjui įvykdyti 2015 m. Nutarimu nustatytus įpareigojimus suėjo 2018 m. balandžio 4 d.

38.                      Atsižvelgdama į tai, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pareiškėjas 2015 m. Nutarimu nustatytą įpareigojimą įvykdė, praleidęs tokiam veiksmui atsakovo skirtą terminą. Tokia aplinkybė reikšminga, siekiant apskaičiuoti pareiškėjui skirtinos baudos dydį.

Dėl skirtinos baudos skaičiavimo

39.                      Baudos dydis viešojo administravimo subjektui nustatomas vadovaujantis Baudų, skiriamų už Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo pažeidimus, dydžio nustatymo tvarkos aprašu, patvirtintu Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. sausio 18 d. nutarimu Nr. 64 „Dėl baudų, skiriamų už Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo pažeidimus, dydžio nustatymo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – Aprašas). Pagal Aprašo 26 punktą už Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 6 dalyje nurodytus pažeidimus viešojo administravimo subjektui skiriamos baudos dydis nustatomas mutatis mutandis vadovaujantis Aprašo VII skyriumi, t. y. taikant Aprašo 23–25 punktus.

40.                      Aprašo 23 punkte nurodyta, kad viešojo administravimo subjektui už įpareigojimų neįvykdymą skiriamas baudos dydis apskaičiuojamas dviem etapais: pirmuoju etapu apskaičiuojamas bazinis baudos dydis, antruoju – bazinis baudos dydis tikslinamas (didinamas arba mažinamas).

41.                      Apskaičiuojant bazinį baudos dydį pirmiausiai yra nustatomas galimas maksimalus Konkurencijos įstatymo 36 straipsnio 6 dalyje numatytas baudos dydis, kuris yra lygus 600 eurų už kiekvieną pažeidimo vykdymo dieną po termino įvykdyti įpareigojimus pašalinti pažeidimą pabaigos (Aprašo 24.1 papunktis). Tuomet yra apskaičiuojamas nuo pažeidimo pavojingumo priklausantis baudos dydis, kuris lygus pusei galimo maksimalaus baudos dydžio. Šis dydis didinamas arba mažinamas, atsižvelgiant į konkrečias su nagrinėjamu pažeidimu susijusias aplinkybes: pažeidimo pobūdį, jo geografinį plotą ir kitas objektyvias aplinkybes, kurių svarba ir įtaka nuo pažeidimo pavojingumo priklausančiam baudos dydžiui priklauso nuo kiekvieno konkretaus pažeidimo (Aprašo 24.2 papunktis).

42.                      Atsakovas vertino, kad pareiškėjas nustatytais terminais neįvykdė 2015 m. Nutarimu nustatyto įpareigojimo pašalinti konkurencijos sąlygų skirtumus Savivaldybės teritorijoje. Atsakovo manymu, neįvykdžius 2015 m. Nutarime nustatyto įpareigojimo, Savivaldybės kontroliuojama įmonė  pripažinta kaip privilegijuota, suteikiant jai išimtines teises teikti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas, o kiti ūkio subjektai – diskriminuoti. Toks nepagrįstas vieno ūkio subjekto privilegijavimas, atsakovo vertinimu, sudarė sąlygas monopolizuoti atitinkamą rinką, kadangi kiti ūkio subjektai neturėjo jokių galimybių nei patekti į atitinkamą rinką, nei veikti joje. Nagrinėto pažeidimo geografinis plotas pripažintas apsiribojančiu Savivaldybės teritorija, todėl vertintas kaip lokalaus pobūdžio. Kadangi Savivaldybei skirtina bauda už kiekvieną įpareigojimų nevykdymo dieną, atsakovo nuomone, privalo turėti skatinamąjį poveikį kuo greičiau nutraukti Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatų pažeidimą, spręsta, kad yra pagrįsta Savivaldybei nustatyti 300 eurų nuo pažeidimo pavojingumo priklausantį baudos dydį. Nors 2015 m. Nutarime nustatytas įpareigojimas šiame procesiniame sprendime pripažintas įvykdytu, praleidus tam nustatytą terminą, vis dėlto išplėstinė teisėjų kolegija neturi pagrindo nesutikti su atsakovo nustatytu 300 eurų nuo pažeidimo pavojingumo priklausančiu baudos dydžiu.

43.                      Atsižvelgiant į tai, kad už 2015 m. Nutarimu nustatytų įpareigojimų neįvykdymą Savivaldybei skirtina 300 eurų dydžio bauda už kiekvieną įpareigojimų nevykdymo dieną, skaičiuojant ją nuo pirmos įpareigojimų neįvykdymo dienos, t. y. 2018 m. balandžio 5 d., iki 2018 m. balandžio 26 d., pagal Aprašo 24.3 papunktį apskaičiuojamas nuo pažeidimo trukmės priklausantis baudos dydis nagrinėjamu atveju netaikytinas, nes pagal šią nuostatą, jeigu pažeidimas truko pusę metų, nuo pažeidimo trukmės priklausantis baudos dydis neskaičiuojamas.

44.                      Vadovaujantis tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad pareiškėjui skirtina bauda už 21 įpareigojimų nevykdymo dieną sudaro 6 300 eurų.  

45.                      Apibendrindama, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai ir neteisėtai, pažeisdamas res judicata principą, vertino Susitarimo su Bendrove sudarymo metu Viešųjų pirkimų įstatyme ir kituose teisė aktuose (pozityviosiose viešųjų pirkimų teisės normose) įtvirtintą reglamentavimą papildomų privalomų sąlygų vidaus sandorių sudarymui aspektu, bei, patenkindamas pareiškėjo skundą, sprendė, kad pareiškėjas esą nepagrįstai pripažintas pažeidęs Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatas. Netinkamai taikydamas ir aiškindamas materialinės teisės normas, pirmosios instancijos teismas taip pat klydo, atsakovo suformuotą įpareigojimą vertindamas kaip nepagrįstą, ir atitinkamai darė klaidingą išvadą, kad pareiškėjas negali būti nubaustas už nustatyto reikalavimo neįvykdymą. Atsižvelgiant į tai, pirmosios instancijos teismo sprendimas keistinas.

Dėl bylinėjimosi išlaidų

46.                      Vadovaujantis ABTĮ 40 straipsnio 1 dalimi, proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Pagal ABTĮ 40 straipsnio 5 dalį proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę reikalauti atlyginti jai išlaidas advokato ar advokato padėjėjo pagalbai apmokėti. Atstovavimo išlaidų atlyginimo klausimas sprendžiamas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Kadangi šios administracinės bylos galutinė baigtis yra naudinga pareiškėjui, spręstinas jo bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas.

47.                      Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad proceso šalys savo interesus teisme gina pačios arba per atstovus (ABTĮ 47 str. 1 d.). Kiekviena administracinio proceso šalis turi galimybę pasirinkti, ar ji ves bylą pati, ar pasitelks atstovą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. balandžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-330/2008). ABTĮ neriboja viešojo administravimo subjekto, esančio bylos šalimi, galimybės būti atstovaujamam advokato. Ar yra poreikis pasitelkti bylai advokatus, priklauso kiekvienos proceso šalies, tarp jų ir viešojo administravimo subjekto, diskrecijai. Tačiau tai savaime nereiškia, kad kiekvienos šalies samdant advokatus patirtos išlaidos turi būti priteisiamos iš bylą pralaimėjusios kitos šalies, nes Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nuosekliai laikosi pozicijos, kad priteistinos tik būtinos, pagrįstos ir suinteresuotos šalies realiai turėtos bylinėjimosi išlaidos (žr., pvz., 2009 m. rugpjūčio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-460/2009; 2011 m. sausio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-34/2011; 2012 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-49/2012). Sprendžiant, ar prašomos atlyginti išlaidos buvo būtinos, taip pat turi būti atsižvelgiama į tai, ar proceso šalys savo procesinėmis teisėmis naudojosi sąžiningai, ar proceso šalies išlaidavimas nebuvo perteklinis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gegužės 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-201/2013; 2013 m. liepos 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-211/2013; 2013 m. spalio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-726/2013; 2015 m. gegužės 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-816-438/2015 ir kt.).

48.                      Bylinėjimosi teisme veikla yra specifinė. Nereti atvejai, kai iškilus sudėtingam teisiniam klausimui viešojo administravimo subjekto vidiniai resursai yra nepakankami, todėl tik profesionalus teisinis atstovavimas (advokato dalyvavimas) sudaro sąlygas tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus teisme. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008 konstatavo, jog atstovavimo išlaidų priteisimas viešojo administravimo subjektui iš bylą pralaimėjusios šalies yra galimas. Viešojo administravimo subjekto patirtos atstovavimo administraciniame procese išlaidos gali būti atlyginamos, tačiau tik tais atvejais, kai advokato dalyvavimas buvo būtinas, siekiant tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus. Administracinis teismas, spręsdamas, ar priteisti (ir kokio dydžio) atstovavimo išlaidas viešojo administravimo subjekto naudai, turi kompleksiškai įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamo viešojo administravimo subjekto vidinius administravimo pajėgumus ir bylos pobūdį, advokato pasitelkimas buvo būtinas. Nustatant bylos pobūdį, turi būti atsižvelgiama, be kita ko, į byloje keliamo teisinio klausimo naujumą (ar teismų praktika atitinkamu klausimu yra suformuota), į bylos apimtį ir sudėtingumą, į pareiškėjo pozicijos formulavimą byloje, į skundo pagrindą ir dalyką (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2736-415/2018). Nė vienas iš šių kriterijų neturi lemiamos reikšmės sprendžiant atstovavimo išlaidų viešojo administravimo subjektui priteisimo klausimą. Priešingai, bylą nagrinėjantis teismas turi įvertinti šių kriterijų visumą bei spręsti, ar yra pagrindas iš bylą pralaimėjusios šalies priteisti atstovavimo išlaidas (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-429-858/2015; 2019 m. birželio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-395-662/2019; 2020 m. sausio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-605-602/2019).

49.                      Atsižvelgusi į nagrinėjamos administracinės bylos pagrindą ir dalyką bei akcentuodama, kad atsakovo nustatytas pažeidimas (nors ir kitais motyvais) šiame procesiniame sprendime pripažintas pagrįstu, tik sumažintas atsakovo neteisingai apskaičiuotas pareiškėjui skirtinos baudos dydis, taip pat atkreipdama dėmesį, be kita ko, į pareiškėjo turimus vidinius teisinio personalo resursus, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia bylinėjimosi išlaidų atlyginimo pirmosios ir apeliacinės instancijų teismuose pareiškėjui iš atsakovo nepriteisti.    

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. vasario 19 d. sprendimą pakeisti.

Pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos skundą tenkinti iš dalies.

Atsakovo Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2018 m. lapkričio 13 d. nutarimu Nr. 2S-5 (2018) „Dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2015 m. liepos 16 d. nutarimu Nr. 2S-10/2015 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės sprendimų organizuojant komunalinių atliekų tvarkymo sistemą atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ pareiškėjui skirtą baudą sumažinti iki 6 300 (šešių tūkstančių trijų šimtų) eurų.

Nutartis neskundžiama. 

Teisėjai        Arūnas Dirvonas

        Artūras Drigotas

        Dainius Raižys

        Dalia Višinskienė

Virginija Volskienė