Dėl Konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarimu Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo.
VILNIAUS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
2017 m. balandžio 20 d.
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ivetos Pelienės, Violetos Petkevičienės ir Ernesto Spruogio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos prašymą atsakovei Trakų rajono savivaldybei, trečiajam suinteresuotam asmeniui uždarajai akcinei bendrovei „Trakų paslaugos“ dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teismas, išnagrinėjęs bylą,
n u s t a t ė :
I
1. Pareiškėja Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (toliau – ir pareiškėja, ir Taryba) kreipėsi į teismą su 2016 m. rugpjūčio 29 d. prašymu, prašydama:
1.1. įpareigoti atsakovę Trakų rajono savivaldybę (toliau – ir atsakovė, ir Savivaldybė) ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos konkurencingos procedūros būdu atrinkti vieną ar kelis ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti;
1.2. įpareigoti Savivaldybę 1 punkte nurodytą konkurencingą procedūrą vykdyti tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems norintiems bei galintiems teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas ūkio subjektams.
2. Pareiškėjos prašymas grindžiamas iš esmės tokiais argumentais.
2.1. Dėl faktinių aplinkybių
2.1.1. Taryba 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ (toliau – nutarimas Nr. 2S-7) konstatavo, jog Savivaldybės tarybai 2008 m. kovo 27 d. sprendime Nr. S1-72 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ (toliau – ir sprendimas Nr. S1-72) nusprendus be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ (toliau – ir UAB „Trakų paslaugos“, ir Bendrovė) ir Trakų rajono savivaldybės administracijai (toliau – ir Savivaldybės administracija) sudarius 2008 m. balandžio 8 d. Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116 (toliau – ir Sutartis) su Bendrove, nepagrįstai suteiktos privilegijos vienam ūkio subjektui, diskriminuojant kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus, taip pat pripažino, kad sprendimo Nr. S1-72 1 punktas (pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus) ir 3 punktas (įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį) pažeidžia Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau ir – Įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus, įpareigojo Savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ panaikinti Sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį. Savivaldybė, vadovaudamasi nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies 3 punktu, privalėjo per 14 dienų nuo įpareigojimų įvykdymo pranešti apie tai Tarybai bei pateikti patvirtinančius įrodymus.
2.1.2. Nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinė dalis leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ paskelbta 2009 m. kovo 27 d., nutarimas Nr. 2S-7 buvo apskųstas Vilniaus apygardos administraciniam teismui, kuris 2009 m. balandžio 17 d. nutartyje sustabdė nutarimo galiojimą iki teismo sprendimo įsiteisėjimo, o 2009 m. rugsėjo 3 d. sprendime paliko galioti nutarimą Nr. 2S-7 (toliau – ir VAAT sprendimas), šį teismo sprendimą Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2011 m. kovo 31 d. nutartyje paliko nepakeistą. Taigi, nutarime Nr. 2S-7 nustatyti įpareigojimai Savivaldybei turėjo būti įvykdyti ne vėliau kaip iki 2011 m. birželio 9 d.
2.1.3. Taryba, siekdama nustatyti, kaip vykdomi nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimai, atliko tyrimą ir nustatė, kad Savivaldybės taryba 2011 m. balandžio 28 d. sprendime Nr. S1-33 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos” vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ (toliau – ir sprendimas Nr. S1-33) panaikino sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir įgaliojo Savivaldybės administracijos direktorių nutraukti Sutartį, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 10 straipsnio 5 dalimi Savivaldybė nusprendė pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus (1 punktas), taip pat nusprendė įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį (3.2 punktas). Savivaldybės administracija, vykdydama sprendimą Nr. S1-33, 2011 m. gegužės 2 d. su Bendrove sudarė neterminuotą Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį (toliau – 2011 m. sutartis).
2.1.4. Atlikusi tyrimą Taryba 2016 m. liepos 27 d. nutarime Nr. 2S-8(2016) „Dėl Konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ (toliau – ir nutarimas Nr. 2S-8(2016)) pripažino, kad Savivaldybė netinkamai įvykdė nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį, ši išvada padaryta atsižvelgus į tai, kad sprendimas Nr. S1-33 ir 2011 m. sutartis nepašalino nutarime Nr. 2S-7 konstatuoto Įstatymo 4 straipsnio pažeidimo, kuris pasireiškė skirtingų konkurencijos sąlygų sudarymu, privilegijuojant vieną ūkio subjektą, t. y. Bendrovę, kitų ūkio subjektų atžvilgiu.
2.2. Nutarime Nr. 2S-8(2016) konstatuota, kad sprendimas Nr. S1-33 ir 2011 m. sutartis nepašalino nutarime Nr. 2S-7 nustatyto Įstatymo 4 straipsnio pažeidimo, kuris pasireiškė skirtingų konkurencijos sąlygų sudarymu, privilegijuojant Bendrovę kitų ūkio subjektų atžvilgiu. Taryba nutarime Nr. 2S-8(2016) padarė išvadą, kad situacija, priėmus sprendimą Nr. S1-33 ir pasirašius 2011 m. sutartį, išliko nepakitusi, t. y. teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas gali tik be konkurencingos procedūros parinkta Savivaldybės kontroliuojama bendrovė, o kitiems ūkio subjektams (ar jų grupėms) tokiu Savivaldybės sprendimu užkirstas kelias patekti į atitinkamą rinką. Tokia išvada padaryta įvertinus tai, kad Savivaldybė, netinkamai vykdydama nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus, paslaugų teikėją parinko ne konkurso ar kitos konkurencingos procedūros būdu, o vadovaudamasi VPĮ 10 straipsnio 4 dalimi, o tam, kad būtų įvykdytas nutarimas Nr. 2S-7, Savivaldybė turėjo užtikrinti, kad toje pačioje atitinkamoje rinkoje veikiantys ūkio subjektai, norintys ir galintys teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas, turėtų galimybę dalyvauti konkurencingoje procedūroje, kurios metu galėtų vienodomis sąlygomis siūlyti savo paslaugas.
3. Atsižvelgiant į tai, kad Savivaldybė dar nutarime Nr. 2S-7 buvo įpareigota pašalinti prieštaravimus Įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, tačiau iki šiol įpareigojimų neįvykdė, teismo sprendime Savivaldybei nustatyti įpareigojimai turėtų būti konkretūs ir nustatyti tokia apimtimi, kad tai neleistų Savivaldybei, pasinaudojus diskrecijos teise, savo nuožiūra atlikti veiksmus, kurie galimai nepašalintų prieštaravimo Įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Priešingu atveju, būtų sukurtos prielaidos situacijai, kai netinkamai ar iš viso neįvykdžius įpareigojimų, Taryba turėtų pakartotinai tirti, ar buvo įvykdyti Savivaldybei nustatyti įpareigojimai ir vėl kreiptis į teismą dėl Tarybos nutarimo nevykdymo, toks procesas lemtų galimus papildomus ginčus dėl tinkamo Tarybos įpareigojimų įvykdymo, taip pat situaciją, kai ūkio subjektai viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas neapibrėžtą laikotarpį turėtų teikti skirtingomis ir dėl to konkurenciją ribojančiomis sąlygomis. Taigi, nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymas būtų užtikrintas tuomet, jeigu teismo sprendime Savivaldybė būtų įpareigota ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos konkurencingos procedūros būdu atrinkti vieną ar kelis ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti. Konkurencinga procedūra privalo būti neteikianti privilegijų, nediskriminuojanti ir prieinama visiems norintiems bei galintiems teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas.
II
Atsakovė atsiliepime Trakų rajono savivaldybė atsiliepime į pareiškėjos prašymą nurodo, kad su prašymu nesutinka, prašymas nepagrįstas nei teisiniu, nei faktiniu pagrindu, prašo netenkinti prašymo, savo poziciją grindžia iš esmės tokiais argumentais.
1. Ginčo dėl nutarimo Nr. 2S-7 nagrinėjimo metu kelis kartus keitėsi įstatymai, susiję su perkančiųjų organizacijų (tokių kaip Savivaldybės administracija) teisėmis ne konkurso procedūrų būdu pavesti susijusiam ir kontroliuojamam juridiniam asmeniui (tokiam kaip Bendrovė) vykdyti darbus, teikti paslaugas ar prekes, susijusias su Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme ir kituose teisės aktuose nustatytų savivaldybių funkcijų įgyvendinimu (toliau – ir vidaus sutartis). Šiuo metu galiojančios įstatymų nuostatos vietos savivaldos institucijoms suteikia teisę sudaryti vidaus sutartis, griežtai laikantis įstatymuose nustatytų sąlygų.
2. Savivaldybės tarybos sprendimo projekte buvo siūloma: panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus, kaip prieštaraujančius priėmimo metu galiojusioms VPĮ nuostatoms, ir nutraukti Sutartį; pavesti Savivaldybės administracijos direktoriui apie nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų įvykdymą informuoti Tarybą; vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo, VPĮ aktualios redakcijos 10 straipsnio 5 dalimi, 18 straipsnio 7 dalimi pavesti Bendrovei, kurios 100 proc. akcijų valdytoja yra Savivaldybės taryba ir kurios metinės pardavimo pajamos gaunamos iš veiklos, skirtos Savivaldybės poreikiams tenkinti ir funkcijoms atlikti sudaro daugiau kaip 90 proc. visų metinių pardavimo pajamų, mažiausiai 3 m. vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį. Sprendimo preambulėje nurodyta, kad jis priimtas vadovaujantis VPĮ 10 straipsnio 5 dalimi. Sprendimo Nr. S1-33 3.2 punkte Savivaldybės administracijos direktorius buvo įgaliotas parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį. Vykdydama sprendimą Nr. S1-33 Savivaldybės administracija 2011 m. gegužės 2 d. su Bendrove pasirašė neterminuotą Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T12-25.
3. Bendrovę kontroliuoja Savivaldybė (yra jos vienintelė dalyvė). Sprendimo Nr. S1-33 priėmimo metu ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu galiojo VPĮ 10 straipsnio 5 dalies 2010 m. gruodžio 23 d. redakcija. Sprendimo Nr. S1-33 priėmimo metu ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu Bendrovė atitiko VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintą nuostatą dėl vidaus sandorio sudarymo. Imperatyvus reikalavimas gauti Viešųjų pirkimų tarnybos sutikimą dėl vidaus sandorio sudarymo atsirado tik nuo 2012 m. sausio 1 d. (VPĮ 2011 m. rugsėjo 29 d. redakcija). Taigi, 2011 m. sutartis laikytina tinkamu nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymu, nes Savivaldybės veiksmai visiškai atitiko sprendimo Nr. S1-33 priėmimo metu ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu galiojusias VPĮ nuostatas. Atsižvelgiant į tai, jog 2011 m. sutarties pasirašymo metu Savivaldybės veiksmai atitiko galiojusias VPĮ nuostatas ir ūkio subjektai nuo nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo į Savivaldybę dėl Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų atlikimo nesikreipė, rinka dėl kitų ūkio subjektų, galinčių teikti šias paslaugas, nebuvo analizuojama, nesant tam būtinumo, taip pat ir neskelbtas konkursas tokiems darbams atlikti.
4. Panašios aplinkybės buvo susiklosčiusios ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT) nagrinėtoje byloje Nr. C-340/04, kur vietinė savivaldybė iš pradžių paskelbė konkursą, o vėliau, nepaisydama vykdytos viešųjų pirkimų procedūros, nusprendė ją nutraukti ir tiesiogiai sudaryti su savo kontroliuojama bendrove AGESP; tokie vietos savivaldybės veiksmai ne traktuoti kaip tyčiniai, priešingai, buvo priimti kaip įprasta praktika, todėl teismas byloje toliau vertino Teckal byloje suformuotų kriterijų atitiktį tarp ginčo šalių susiklosčiusiems santykiams. Tuo tarpu Taryba savo nutarime, pažymėdama Savivaldybės administracijos išvadą dėl konkurso skelbimo būtinybės, ją traktavo kaip tiesioginį Savivaldybės siekį diskriminuoti potencialius rinkos dalyvius. Be to, Taryba netyrė ir nevertino atsakovės išsakytų argumentų dėl Savivaldybės veiksmų būtinybės, nes kokybiškos paslaugos turėjo būti teikiamos nenutrūkstamai, atsižvelgiant į Vietos savivaldos įstatyme Savivaldybei priskirtas funkcijas. Taryba nevertino ir nepasisakė dėl Įstatymo normų ir Vietos savivaldos įstatymo santykio, konkrečiai apie tai, jog pagal Įstatymo 4 straipsnio 2 dalį valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti, vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus, o galiojanti paslaugų teikimo sutartis, sudaryta su Savivaldybės įsteigta Bendrove, patenka į minėtos išimties taikymo sritį, nes aplinkos priežiūra ir tvarkymas, saugomų teritorijų apsauga ir tvarkymas, želdynų želdinių apsauga, tvarkymas yra Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytos funkcijos, priskirtos Savivaldybei, todėl šių funkcijų vykdymo Savivaldybė negali atsisakyti. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, 9 straipsnio 1 dalimi, 16 straipsnio 2 dalies 21 ir 26 punktais (ankstesnės redakcijos 5 straipsnio 2 dalis, 10 straipsnio 3 ir 7 dalys, 17 straipsnio 21 ir 28 punktai) buvo sukurta teisinių priemonių visuma, pagal kurią savivaldybės buvo įgaliotos nuolatinį ir visiems prieinamą kokybiškų viešųjų paslaugų teikimą užtikrinti, sudarydamos sutartis su trečiaisiais asmenimis arba steigdamos viešųjų paslaugų teikėjus, kas ir buvo padaryta šiuo atveju. Bendrovė, kaip Savivaldybės visiškai valdoma įmonė, buvo įsteigta įvairiai veiklai vykdyti (kapinių priežiūrai, viešųjų teritorijų tvarkymui ir kt.), tačiau susiklosčius nenumatytoms aplinkybėms ir nutraukus sutartį su aplinkos priežiūros ir tvarkymo paslaugas teikusia bendrove, pareiškėjui buvo pavesta Savivaldybės nurodytais įkainiais teikti minėtas paslaugas Trakų ir Lentvario teritorijose.
Įstatymuose savivaldybei deleguotų pareigų ir suteiktų teisių įgyvendinimas negali būti neteisėtu, tokių įstatymo nuostatų nepripažinus prieštaraujančiomis kitiems įstatymams, šiuo atveju – Įstatymo 4 straipsnio 2 daliai, VPĮ pakeitimo įstatymo (2005 m. gruodžio 22 d. redakcija) 10 straipsnio 3 daliai, 2011 m. sutarties sudarymo metu VPĮ 10 straipsnio 5 daliai, Konstitucijai ar Europos Bendrijos viešųjų pirkimų teisei, nes, priešingu atveju, toks teisinis reguliavimas, kai savivaldybei deleguotoms pareigoms įgyvendinti įstatyme suteikiamos teisės steigti viešųjų paslaugų teikėjus, tačiau tokie teikėjai, vadovaujantis kitais įstatymais, negali vykdyti jiems pavestų funkcijų, apskritai netektų prasmės ir savo tikslo, ribotų vietos savivaldos institucijoms suteiktas diskrecijos teises savo nuožiūra pasirinkti priimtiną funkcijų įgyvendinimo būdą. Pareiškėja nepateikė savo pozicijos dėl Konkurencijos įstatymo ir Vietos savivaldos įstatymo santykio. Atsakovės nuomone, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 daliai, 16 straipsnio 2 dalies 21 ir 26 punktams (ankstesnės redakcijos 5 straipsnio 2 daliai, 10 straipsnio 3 ir 7 dalims, 17 straipsnio 21 ir 28 punktams) neprieštarauja Įstatymo 4 straipsnio 2 daliai tiek, kiek Vietos savivaldos įstatymo minėtais straipsniais sukurta teisinių priemonių visuma kuriant viešųjų paslaugų teikėjus neįmanoma pasinaudoti, nes įsteigtų viešųjų paslaugų teikėjų veikla neatitiktų Įstatymo 4 straipsnio 2 dalies.
5. Nagrinėjant Įstatyme ir VPĮ nustatytą teisinį reguliavimą ir jo santykį su Europos bendrijų steigimo sutarties (toliau – ir Steigimo sutartis) 12, 43 ir 49 straipsniuose nustatytomis taisyklėmis ir jų konkrečia išraiška – bendraisiais principais, 86 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta nuostata (kurios taisyklės perkeltos į nacionalinę teisę ir taikomos tiesiogiai), kad bendrovėms, kurioms pavesta vykdyti paslaugas, turinčias ekonominį pobūdį, arba monopolinio pobūdžio bendrovėms, gaunančioms pajamas, taikomos šios sutarties taisyklės, o ypač, konkurencijos taisyklės, kol tokių taisyklių taikymas teisiškai ir faktiškai netrukdo tokioms bendrovėms vykdyti joms pavestas užduotis, svarbu ištirti ne tik direktyvų ir nacionalinės teisės aktų santykį, tačiau ir Steigimo sutarties bei nacionalinės teisės aktų santykį.
5.1. VPĮ neįtvirtinta tiesioginė galimybė klasikinio sektoriaus perkančiajai organizacijai, kokia yra Savivaldybės administracija, sudaryti vidaus sandorių su pačios perkančiosios organizacijos įsteigtomis ir valdomomis bendrovėmis, kokia yra UAB „Trakų paslaugos“, tačiau „vidaus sutarčių“ t. y. sandorių, kuriems netaikomi VPĮ reikalavimai, teisinis institutas buvo įgyvendintas VPĮ, nes VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje nustatyta galimybė, nesinaudojant viešųjų pirkimų procedūromis, komunalinio sektoriaus perkančiosioms organizacijoms sudaryti sutartis su susietomis įmonėmis. Taigi, laikytina, kad šiuo metu Lietuva yra tinkamai įgyvendinusi bendrą viešųjų pirkimų direktyvose Nr. 1992/50/EEB, Nr. 1993/36/EEB ir 1993/37/EEB, nurodytą taisyklę dėl konkurencingos procedūros (viešųjų pirkimų) privalomumo sudarant sutartis su trečiaisiais asmenimis dėl paslaugų teikimo. Atsižvelgiant į tai, jog VPĮ įgyvendina Steigimo sutarties bei Europos Sąjungos (toliau – ir ES) reglamentų ir direktyvų, susijusių su konkurencija ir viešaisiais pirkimais, nuostatas nacionaliniu lygiu, aiškinant viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo taisykles ir tokių taisyklių išimtis uri būti vadovaujamasi ES teisėje įtvirtintų taisyklių teisiniu aiškinimu, kurį vykdo ESTT, nepaisant to, jog direktyvos nuostatos, suteikiančios teisę klasikinio sektoriaus perkančiosioms organizacijoms sudaryti vidaus sandorius, nebuvo perkeltos (ginčo santykiams taikomu atveju – iš dalies perkeltos) į nacionalinę teisę.
5.2. Aiškindamas ES direktyvos 1992/50/EEB 1 (a) ir (b) bei 6 straipsnio nuostatas dėl viešųjų pirkimų procedūrų netaikymo vidaus sandoriams, ESTT suformulavo 2 kriterijus, kurių egzistavimas pateisina perkančiosios organizacijos be viešųjų pirkimų procedūrų sudaromas sutartis su viešųjų paslaugų teikėjais: perkančioji organizacija turi kontroliuoti kita sandorio šąlį, panašiai kaip savo tarnybas ar padalinius – šiuo atveju Savivaldybė yra vienintelė akcininkė ir valdo 100 proc. viešųjų paslaugų teikėjo Bendrovės – akcijų, t. y. turi absoliučią kontrolę; kita sandorio šalis vykdo didžiąją veiklos dalį kartu su perkančiąja organizacija (Bendrovės didžiąją veiklos dalį – virš 80 proc. – sudaro su Savivaldybe sudarytų sutarčių vykdymas, iš kurių Bendrovė gauna didžiąją dalį pajamų). Akivaizdu, jog santykiai, susiklostę taip sutarties šalių, visiškai atitinka ESTT išdėstytus kriterijus.
5.3. Minėta konkurencijos taisyklių ir viešųjų pirkimų procedūrų išimtis suformuluota, ESTT nagrinėjant santykius tarp klasikinio sektoriaus perkančiosios organizacijos ir tiekėjo (kokia yra Savivaldybė), papildo viešųjų pirkimų teisinį reguliavimą, išplėsdama tokios išimties taikymą ne tik komunalinio sektoriaus vykdomiems pirkimams (VPĮ 10 straipsnio 5 dalis), bet ir klasikinio sektoriaus vykdomiems pirkimams. Atitinkami kriterijai dėl konkurencijos teisės ir viešųjų pirkimų išimčių taikymo galimybės nuosekliai plėtojami ir aiškinami ir ESTT praktikoje (žr. sprendimus bylose Nr. C-26/03, Nr. C-84/03, Nr. C-29/04, Nr. C-340/04 Nr. C-295/05). Atsakovė ypač remiasi ESTT byla Nr. C-295/05, nurodo, kad šioje byloje ESTT iš esmės pakartojo Teckal ir Stadt Halle bylose suformuluotus kriterijus, kuriuos visiškai atitinka ir susiklostę santykiai taip Bendrovės ir Savivaldybės. Taigi, remiantis ESTT išaiškinimas akivaizdu, jog minėtų vidaus sandorių kriterijų taikymas ar netaikymas priklauso ne nuo viešųjų pirkimų direktyvų turinio ir jų visiško ar dalinio perkėlimo į nacionalinę teisę, o yra kildinami iš bendrųjų nediskriminavimo, vienodo požiūrio ir skaidrumo principų ribojimų, įtvirtintų Steigimo sutartyje, ir minėtus principus aiškinančio ESTT suformuluotos Steigimo sutarties nuostatose įtvirtintų bendrųjų principų ribojimų (vidaus sandorių sudarymo) taisyklės yra tiesiogiai taikytinos visais atvejais, kai perkančiosios organizacijos ir trečiojo asmens sudaromas sandoris atitinka ESTT nagrinėtoje Teckal byloje suformuotus ir minėtose bylose išplėtotus kriterijus. Pažymėtina, kad svarbu išsiaiškinti, kas lemia platų ESTT suformuluotos vidaus sandorių išimties taikymą viešųjų pirkimų ir konkurencijos teisės normoms.
III
Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Trakų paslaugos“ atsiliepime į pareiškėjos prašymą nurodo, kad su prašymu nesutinka, pritaria atsakovės pozicijai, prašo pareiškėjos prašymo netenkinti, savo poziciją grindžia iš esmės tokiais argumentais.
1. Atsakovė tinkamai įvykdė pareiškėjo nutarimą Nr. 2S-7
1.1. Pareiškėja nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies 3 punkto įvykdymo neginčija, todėl ginčo dalykas apima rezoliucinės dalies pirmus du punktus, kurie reiškia, kad Taryba pripažino sprendimo Nr. S1-72 dalį prieštaraujančia įstatymo reikalavimams ir įpareigojo sprendimo dalį ir jos pagrindu sudarytą Sutartį panaikinti. Taryba jokių kitokių įpareigojimų atsakovei nenustatė, nes jokių kitokių įpareigojimų minėto nutarimo rezoliucinėje dalyje nėra. Pareiškėja 2016 m. rugpjūčio 29 d. prašymo 9 punkte pripažino, kad atsakovės įvykdė nutarimo Nr. 2S-7 reikalavimus panaikinti Sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį, o argumentuodama ir grįsdama reikalavimą 20 punkte be jokio pagrindo nurodo, kad Savivaldybė dar nutarimu Nr. 2S-7 buvo įpareigota pašalinti prieštaravimus Įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, tačiau iki šio laiko įpareigojimų neįvykdė. Tokių Tarybos aplinkybių nepagrįstumą patvirtina nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinėje dalyje nebuvimas atsakovei nustatyto įpareigojimo pašalinti prieštaravimus Įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, t. y. Tarybos nurodomo įpareigojimo minėto nutarimo rezoliucinėje dalyje nėra, tai patvirtina ir nutarimo Nr. 2S-8(2016) rezoliucinė dalis, kuri sudarė pagrindą Tarybai kreiptis į teismą.
1.2. Nutarimo Nr. 2S-8(2016) rezoliucinės dalies 1 punkte nurodyti tik 2 įpareigojimai, kurie, pasak pareiškėjos, netinkamai įvykdyti, t. y.: netinkamai įvykdytas įpareigojimas panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus; netinkamai įvykdytas įpareigojimas nutraukti Sutartį. Atsakovei įvykdžius nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies minėtus 2 įpareigojimus pažodžiui tokiu būdu. kaip nurodyta nutarimo rezoliucinėje dalyje, t. y. panaikinus nurodomą sprendimo dalį ir nutraukus nurodomą sutartį, nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies reikalavimai buvo įvykdyti tinkamai. Taigi, nutarimo Nr. 2S-8(2016) rezoliucinės dalies nutarimas, jog įpareigojimas panaikinti sprendimo Nr. S1-72 dalį ir įpareigojimas nutraukti Sutartį įvykdyti netinkamai, prasilenkia su elementaria logika. Nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinėje dalyje nesant atsakovei nustatyto pareiškėjos 2016 m. rugpjūčio 29 d. prašymo 20 punkte nurodomo įpareigojimo, atsakovei nekilo pareiga įvykdyti tokį įpareigojimą. Pareiškėja, nustačiusi Įstatymo pažeidimą nutarime Nr. 2S-7, buvo laisva pagal kompetenciją nustatyti jos nuomone efektyvius Įstatymo pažeidimo pašalinimo būdus, taip pat ir pagal tuometį reglamentavimą nutarti analogiškai, kaip pareikšta prašymo reikalavime, tačiau apsiribojo nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinėje dalyje nustatytais įpareigojimais. Pareiškėjos prašyme reiškiami, tačiau nutarime Nr. 2S-7 nenustatyti įpareigojimai, yra tik pareiškėjos nurodomas, teisinių pasekmių negalintis sukelti, teiginys. Atsakovė, įvykdžiusi nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies įpareigojimus, pasinaudodama pasikeitusiu reglamentavimu, toliau priėmė su viešųjų teritorijų tvarkymu susijusius sprendimus ir atliko veiksmus, jos nuomone, atitinkančius tiek Įstatymo 4 straipsnio, tiek kitų įstatymų reikalavimus, t. y. priėmė teisėtus sprendimus ir atliko teisėtus veiksmus, kurių teisėtumą siekia įrodyti šioje administracinėje byloje. Tai, kad atsakovė pasinaudojo naujai atsiradusiomis galimybėmis dėl teisinio reglamentavimo pasikeitimo negali būti pripažįstama piktnaudžiavimu teise.
Taigi, Tarybai nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinėje dalyje savo nuožiūra nustačius atsakovei konkrečius įpareigojimus, o atsakovei juos pažodžiui įvykdžius, pareiškėjos prašymo teismui argumentai dėl to, kad atsakovė netinkamai vykdo nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus, yra nepagrįsti ir neteisėti.
2. Pareiškėja netinkamą nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymą konstatavo, nevertindama šio nutarimo įvykdymo metu taikytino pasikeitusio teisinio reglamentavimo
2.1. Pareiškėja prašyme konstatavo, kad atsakovė įvykdė nutarimo Nr. 2S-7 reikalavimus panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį, tačiau pagal įpareigojimų įvykdymo netinkamumą apsprendė sprendimo Nr. S1-33 pavedimas pavesti UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus ir įpareigojimas parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį, kuriuos buvo sudaryta 2011 m. sutartis. Nors pareiškėjos prašyme nurodoma, kad Savivaldybė nusprendė pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus ir sudaryti su ja naują sutartį, vadovaujantis VPĮ 10 straipsnio 5 dalimi, tačiau šios nuostatos teisinės reikšmės nutarimo Nr. 2S-7 netinkamam įvykdymui neargumentavo. Pareiškėja, prašyme konstatuodama nutarimo Nr. 2S-7 netinkamą įvykdymą, apsiribojo argumentavimu, kad atsakovas sprendimo Nr. S1-33 1, 3 bei 3.2 punktuose ir su 2011 m. sutartimi nepašalino nutarime Nr. 2S-7 nustatyto Įstatymo 4 straipsnio pažeidimo, kuris pasireiškė skirtingų konkurencijos sąlygų sudarymu, privilegijuojant vieną ūkio subjektą – Bendrovę – kitų ūkio subjektų atžvilgiu (prašymo 15 punktas). Taryba Įstatymo 4 straipsnio pažeidimu pripažino pranašumo suteikimą vienam ūkio subjektui, diskriminuojant kitus ūkio subjektus, kuris pasireiškė tuo, kad Savivaldybė ne konkurencijos procedūros būdu atrinko ūkio subjektą ar ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti.
2.2. Įstatymo 4 straipsnyje nenustatytas elgesio modelis konkurencingai procedūrai atlikti (nesuteikti pranašumo vienam ūkio subjektui), kuria būtų užtikrintas Įstatymo 4 straipsnio dalyje nustatytos pareigos įgyvendinimas. Konkurencingą procedūrą reglamentuoja VPĮ, todėl konkurencingos procedūros teisėtumą apsprendė VPĮ reglamentavimo laikymasis. Bendrovė remiasi VPĮ (redakcija, galiojusi nuo 2011 m. sausio 6 d. iki 2011 m. lapkričio 17 d.) 10 straipsnio 5 dalimi, nurodo, kad joje perkančiosios organizacijos atliekamiems pirkimams VPĮ reikalavimų netaikymui (konkurencingos procedūros nevykdymui) kelti 2 reikalavimus: atskiras juridinis asmuo turi būti kontroliuojamas perkančiosios organizacijos; kontroliuojamas subjektas ne mažiau kaip 90 proc. pardavimo pajamų per paskutinius finansinius metus turi gauti iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti. Perkančiajai organizacijai atitinkant šiuos kriterijus, VPĮ preziumuojama, kad netaikant VPĮ reikalavimų atviro konkurso procedūra nepažeidžiama, tokia nuostata gali būti paaiškinama tuo, kad perkančiosios organizacijos pirkimui atitinkant VPĮ 10 straipsnio 5 dalį, tai reiškia, kad perkančioji organizacija pirkimą realizuoja per savo pačios absoliučiai kontroliuojamą įmonę (kontroliuojamą kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį), kuri sukurta perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti, nes beveik išimtinai atlieka tik perkančiosios organizacijos užsakymus (pirkimus), t. y. toks pirkimas gali būti prilygintas perkančiosios organizacijos pirkimo realizavimui savo pačios jėgomis. Perkančiajai organizacijai realizuojant pirkimą savo pačios jėgomis, konkurencinga procedūra neorganizuojama ir negali būti pažeidžiama. VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje pirmojo kriterijaus reglamentavimas vienareikšmiškai patvirtina šiame straipsnyje nustatytos išimties taikymą savivaldybės kontroliuojamoms įmonėms. Savivaldybė priimdama sprendimą Nr. S1-33 ir sudarydama 2011 m. sutartį tenkino abu įstatymo reikalavimus. Savivaldybė 1998 m. įsteigė Bendrovę teikti viešąsias paslaugas ir nuo įsteigimo iki šios dienos buvo vienintelė Bendrovės akcininkė, todėl nuo įsteigimo visiškai ją kontroliuoja, taip pat visiškai ją kontroliavo, priimdama sprendimą Nr. S1-33 ir sudarydama 2011 m. sutartį (pareiškėja pripažįsta šią aplinkybę). Savivaldybė 2011 m. įvykdžiusi minėtus Tarybos reikalavimus, ieškodama geriausio sprendimo, įvertino kontroliuojamos Bendrovės pajamas, kaip atitinkančias minėto straipsnio 5 dalies antrąjį kriterijų, nes Bendrovė iš atsakovės per atskaitomuosius 2010 m. gavo daugiau kaip 90 proc. (92,04 proc.) pardavimo pajamų (pareiškėja pripažįsta šią aplinkybę, žr. 2016 m. gegužės 9 d. pažymą Nr. 342). Taigi, Savivaldybė įvykdžiusi nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus, priėmė sprendimą Nr. S1-33 ir sudarė 2011 m. sutartį, laikydamasi VPĮ 10 straipsnio 5 dalies reikalavimų. Atsakovei pagal pirkimo procedūrą reglamentuojantį įstatymą atlikus pirkimą per kontroliuojamą subjektą, ji atliko teisėtus veiksmus. Atsakovė, nepažeidusi VPĮ reglamentuojamos atviro konkurso procedūros, nepažeidė ir Įstatymo 4 straipsnyje nustatytos pareigos užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Taigi, atsakovė teisėtai priėmė sprendimų Nr. S1-33 ir teisėtai sudarė 2011 m. sutartį pagal naujas faktines aplinkybes ir pasikeitusį įstatyminį reglamentavimą, kurių pareiškėjas netyrė, priimdama nutarimą Nr. 2S-7. Priimdama nurodytą nutarimą Taryba faktines aplinkybes įrodinėjo ir jas taikė, kai galiojo kita VPĮ redakcija.
2.3. Nurodytas aplinkybes atitinka Įstatymo 4 straipsnio ir VPĮ 10 straipsnio 5 dalies santykio aiškinimas. Tuo atveju, jeigu esamomis faktinėmis aplinkybėmis Įstatymo 4 straipsnio nuostatos įgyvendinamos per VPĮ įgyvendinimą, tai VPĮ nuostata yra specialioji, kuri ir turi būti taikoma šiame ginče, nes esant bendrosios ir specialiosios normų konkurencijai yra taikoma specialioji norma. Aiškinant priešingai, kad sukūrus juridinius faktus, nepažeidžiant VPĮ teisės normų, vis tiek buvo pažeistos Įstatymo teisės normos, vienam iš vienodos teisinės galios aktų būtų suteiktas nepagrįstas prioritetas. Taigi, pareiškėjai prašyme konstatavus, kad atsakovė priėmė sprendimą Nr. S1-33 ir sudarė 2011 m. sutartį, vadovaudamasi VPĮ 10 straipsnio 5 dalimi, t. y. laikydamasi VPĮ reikalavimų, pareiškėjos prašyme daroma išvada, kad tuo atsakovė pažeidė Įstatymo 4 straipsnį, yra nepagrįsta ir neteisėta.
2.4. Bendrovės nurodytas VPĮ 10 straipsnio 5 dalies minėtoms faktinėms aplinkybėms aiškinimas atitinka ir Vietos savivaldos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2010 m. gruodžio 11 d. iki 2011 m. gegužės 2 d.) nuostatoms, susijusioms su savivaldai priskirtų funkcijų įgyvendinimu. Remdamasi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 36 punktu, atsakovė priėmė sprendimą Nr. S1-33 ir sudarė 2011 m. sutartį dėl Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų atlikimo, vykdydamas savarankiškas savivaldybės funkcijas (2011 m. sutarties dalykas pagal veiklos pobūdį patenka į viešųjų paslaugų teikimą). Remiantis LVAT administracine byla Nr. A822-2563/2011, atsakovas Vietos savivaldos Įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatytos diskrecijos teisės pasirinkti, ar teikti viešąsias paslaugas per įsteigtą paslaugų tiekėją, ar teikti paslaugas per viešai parinktus kitus asmenis, neturi, nes vadovaujantis Įstatymo 4 straipsniu privalo taikyti VPĮ reglamentavimą, kuris minėtoje administracinėje byloje priimant nutartį jokių išimčių nenustatė. Įstatymų leidėjas pasirinko kitą variantą, nustatęs VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje išimtį netaikyti VPĮ reikalavimų pirkimams, atliekamiems per realias perkančiosios organizacijos įmones. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies ir VPĮ 10 straipsnio 5 dalies santykis reiškia, kad savivaldybės turi diskrecijos teisę pasirinkti, ar viešąsias paslaugas teikti per savivaldybių įsteigtus paslaugų teikėjus, kurie atitinka VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje nustatytus kriterijus. Vadovaujantis pareiškėjos prašymo teismui argumentais, kad atsakovė, įgyvendindama teisę pasirinkti, kaip bus teikiamos viešosios paslaugos, privalėjo nepažeisti Įstatymo 4 straipsnio reikalavimų, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje atsakovei suteikta minėta pasirinkimo teisė visais atvejais negalėtų būti įgyvendinama ir Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostata dėl minėto pasirinkimo būtų neveikianti, nes kiekvienu atveju atsakovei viešųjų paslaugų teikimui pasirenkant savivaldybės įsteigtą paslaugų teikėją, būtų pažeisti Įstatymo 4 straipsnio reikalavimai. Įstatymo leidėjui Vietos savivaldos įstatyme savivaldybėms, įgyvendinant šiame įstatyme priskirtas funkcijas, minėtą pasirinkimo teisę, kuriuo iš būdų teikti viešąsias paslaugas, delegavus, kito tos pačios teisinės galios, t. y. Įstatymo norma (4 straipsnis), paneigianti tokią teisę, neturėtų būti suabsoliutinama. Bendrovei atitinkant VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje nustatytus kriterijus, atsakovė pasinaudojo Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta diskrecijos teise teikti viešąsias paslaugas per savo įsteigtą paslaugų teikėją teisėtai. Pabrėžtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies alternatyvos nuostata, kad viešąsias paslaugas teikia pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami fiziniai ar juridiniai asmenys reiškia, kad viešajai paslaugai teikti atsakovės įsteigtas paslaugos teikėjas UAB „Trakų paslaugos“ negalėjo dalyvauti viešųjų pirkimų procedūrose, kuriose viešai parenkami kiti paslaugų teikėjai. Atsakovė, įvykdžiusi nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus, pasinaudodama Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta pasirinkimo teise, priėmė sprendimą Nr. S1-33 ir sudarė 2011 m. sutartį su Bendrove dėl viešųjų paslaugų teikimo kaip labiausiai racionalius bei atitinkančius atsakovės interesus. Atsakovės sprendimas pateisinamas Bendrovės tolimesniu, nuosekliu nuo 2011 m. iki šiol (paskutiniai ataskaitiniai 2016 m.) Savivaldybei priskirtų funkcijų vykdymu ir atitikimu VPĮ 10 straipsnio 5 dalies reikalavimams (žr. 2017 m. kovo 27 d. pažymą Nr. 174 apie per 2016 finansiniais metais gautas pardavimo pajamas iš veiklos, skirtos perkančiosios organizacijos poreikiams tenkinti ar perkančiosios organizacijos funkcijoms atlikti), Bendrovės sukurtos materialinės bazės išnaudojimu viešųjų poreikių tenkinimui, galimybe per Bendrovės valdybos narius priimti operatyvius, Savivaldybei naudingus, sprendimus, atliekamų Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo darbų žema kaina, atliekamų darbų gera kokybe. Šios aplinkybės detaliai nurodytos atsakovės Tarybai pateiktame 2016 m. birželio 21 d. rašte Nr. PP3-2585, kurių Taryba prašyme teismui nepagrįstai nevertino.
Taigi, Taryba, spręsdama dėl nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimų neįvykdymo nepagrįstai nesivadovavo VPĮ 10 straipsnio 5 dalies reglamentavimu ir prašyme teismui nepagrįstai konstatavo, kad atsakovė nurodyto nutarimo įpareigojimus įvykdė netinkamai.
3. Pareiškėja netinkamai siekia realizuoti procesines teises
3.1. Nurodytos aplinkybės patvirtina, kad sprendimo Nr. S1-33 priėmimo juridinis ir faktinis pagrindas skiriasi nuo nutarime Nr. 2S-7 įpareigoto panaikinti sprendimo Nr. S1-72 juridinio ir faktinio pagrindo, todėl taryba, vadovaudamasi Įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 1 punktu, turėjo atlikti tyrimą dėl sprendimo Nr. S1-33 atitikties Įstatymo 4 straipsniui, tačiau vietoje tokio tyrimo tyrė, ar atsakovė tinkamai įvykdė nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus. Sprendimas Nr. S1-33 yra galiojantis, kaip ir jo pagrindu sudaryta 2011 m. sutartis, todėl siekiant pareikštų išvestinių reikalavimų patenkinimo, turėtų būti nuginčytas ir panaikintas sprendimas Nr. S1-33. Pareiškėja prašyme teismui reiškia reikalavimus, nenuginčydama ir nereikšdama reikalavimo panaikinti sprendimą Nr. S1-33 sąmoningai, nes nepateisinamai praleido prašymo padavimo terminą. Taigi, tiek Tarybos atliktas tyrimas dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų neįvykdymo, tiek prašyme teismui pareikšti reikalavimai yra nepagrįsti ir neteisėti iš esmės.
3.2. Be to, Taryba nepateisinamai ilgai delsė atlikti tyrimą dėl nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimų įvykdymo tinkamumo bei dėl tariamų teisių gynimo kreipėsi į teismą praėjus nepateisinamai ilgam laiko tarpui, pažeidžiant nusistovėjusių santykių stabilumą. Atsakovė apie nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinėje dalyje nustatytų įpareigojimų įvykdymą pranešė Tarybai 2011 m. gegužės 19 d. rašte Nr. eAP3-1886, su šiuo raštu pateiktas sprendimo Nr. S1-33 nuorašas. Sprendime Nr. S1-33 panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktai, nutraukta Sutartis ir pavesta Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus bei pavesta Savivaldybės administracijos direktoriui parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo sutartį. Sprendimo Nr. S1-33 penktame punkte pavesta Savivaldybės administracijos direktoriui apie nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų įvykdymą informuoti Tarybą. Taigi, Taryba, gavusi paminėtą atsakovės raštą, nuo 2011 metų gegužės mėn. žinojo, kaip atsakovė įvykdė nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus. Pareiškėja tik 2016 m. vasario 2 d. nutarime Nr. 1S-11/2016 pradėjo tyrimą dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų nevykdymo ir apie tai atsakovę informavo 2016 m. vasario 2 d. rašte Nr. (2.1-35) 6V-220. Nuo 2011 m. gegužės 19 d. rašto Nr. AP3-1886 gavimo iki 2016 m. vasario 2 d. nutarimo Nr. 1 S-11/2016 priėmimo praėjęs beveik 5 m. terminas yra nepateisinamai ilgas. Pareiškėjai per protingą terminą nesiimant jokių veiksmų, atsakovė turėjo pagrindo spręsti, kad nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus įvykdė tinkamai, o taip pat priėmė teisėtą sprendimą Nr. S1-33 ir teisėtai sudarė 2011 m. sutartį. Per beveik 5 m. laikotarpį dėl Tarybos nutarimo Nr. 2S-7 teisinių pasekmių atsakovės per UAB „Trakų paslaugos“ valdybą valdomos Bendrovės veikla tęstinai iš esmės buvo orientuota į Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymą, UAB „Trakų paslaugos“ iš 2011 m. sutarties vykdymo gaunant daugiausiai pajamų, t. y. apie 50 proc. nuo visų gaunamų pajamų (žr. 2017 m. kovo 27 d. pažymą Nr. 175). Bendrovės sukurta materialinė bazė susideda daugiausiai iš traktorių ir kitų mechanizmų, kurie pritaikyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti (žr. 2017 m. kovo 27 d. ilgalaikio turto sąrašą), kurie panaudojami ir kitoms mažesnės apimties sutartims vykdyti. Bendrovės absoliučiai didžiąją dalį darbuotojų sudaro valytojai (20), darbininkai (3), traktorininkai-darbininkai (6) bei vairuotojai-darbininkai (1) (žr. 2017 m. vasario mėn. darbo laiko apskaitos žiniaraštį), kurie įgiję teritorijų tvarkymo darbo įgūdžius. Be UAB „Trakų paslaugos“ administracijos, iš 41 darbuotojo 2011 m. sutartį vykdo 33 darbuotojai. Taigi, per beveik 5 metus nuo to laiko, kai Taryba gavo atsakovės pranešimo apie nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimų įvykdymą, iki Tarybos tyrimo dėl šio nutarimo įpareigojimų neįvykdymo pradėjimo nusistovėjo nutarimu Nr. 2S-7 sukelti teisiniai santykiai, kurių stabilumą, pradėjusi minėtą tyrimą beveik po 5 m., Taryba pažeidė.
3.3. Remiantis teismų praktika, įgyvendinant teisinės valstybės principą turi būti užtikrinamas teisinių santykių stabilumas, kuris nebūtų užtikrintas, jeigu teisinių santykių subjektai neribotą laiką negalėtų būti tikri, ar dėl jiems priimtų administracinių aktų nebus inicijuojamas procesas teisme. Tokiu atveju galimybė viešojo administravimo subjektui kreiptis į teismą taptų praktiškai neribota laike, o tokia situacija teisinėje valstybėje negalima, todėl teismas, įvertinęs pusiausvyrą tarp ginamų vertybių ir poreikio užtikrinti teisinių santykių stabilumą, gali atsisakyti ginti viešojo administravimo subjekto teises dėl praėjusio nepateisinamai ilgo termino nuo atitinkamų administracinių aktų priėmimo ir teisinių santykių atsiradimo momento. Praleistas daugiau kaip 5 m. terminas nuo to laiko, kai Taryba sužinojo apie sprendimo Nr. S1-33 priėmimą ir 2011 m. sutarties sudarymą, iki prašymo pateikimo teismui pripažintinas nepateisinamai ilgu delsimu, todėl Tarybos siekiamos realizuoti teisės neturėtų būti ginamos. Vertinant, kuri iš vertybių turėtų būti ginama, atsakovės ir Bendrovės naudai turėtų būti vertinamos aplinkybės, kad sprendime Nr. S1-33 sukeliamų pasekmių piniginė metinė išraiška – 265 000 Eur – šioje paslaugų teikimo srityje iš esmės yra maža, negalinti turėti didesnės reikšmės, tačiau yra labai reikšminga nedideles pajamas gaunančiai Bendrovei, o kartu ir atsakovei, kaip Bendrovės steigėjai ir akcininkei, nes Bendrovei negavus 50 proc. pajamų, Bendrovė būtų nepajėgi išlaikyti dabartinius materialinės bazės ir darbo jėgos išteklius ir Bendrovės veiklos perspektyva taptų visiškai neapibrėžta. Remiantis Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, UAB „Trakų paslaugos“ gali teikti tik viešąsias paslaugas; ji dalyvauti atsakovės organizuojamame viešame viešųjų paslaugų teikimo teikėjo parinkime, nes pagal minėtą įstatymą viešąsias paslaugas teikia arba savivaldybių įsteigti teikėjai, arba pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami fiziniai ar juridiniai asmenys.
3.4. Tai, kad pareiškėja netinkamai įgyvendina procesines teises, patvirtina tai, kad ji, pažeisdama ABTĮ 24 straipsnio 2 dalies 5 punkto reikalavimus, prašyme sąmoningai nepagrįstai nenurodė trečiojo suinteresuoto asmens, t. y. UAB „Trakų paslaugos“, nors aiškiai suvokė, kad Bendrovės teisėms ar pareigoms administracinės bylos išsprendimas gali turėti įtakos. Šią aplinkybę patvirtina tai, kad Taryba iki kreipimosi į teismą kreipėsi į Bendrovę su 2016 m. balandžio 26 d. raštu Nr. (2.1-35) 6V-898, kuriame informavo, jog baigė tyrimą dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų nevykdymo, ir pasiūlė Bendrovei pateikti išvadas dėl tyrimo išvadų. Tarybos 2016 m. balandžio 26 d. pranešime Nr. 5S-6/2016 Bendrovė įvardyta suinteresuotu asmeniu. Tai, kad Taryba, kuri centrinis viešojo administravimo subjektas, prašyme teismui sąmoningai nenurodė bendrovė kaip trečiojo suinteresuoto asmens, patvirtina Tarybos netinkamą procesinių teisių įgyvendinimą. Taigi, Taryba piktnaudžiauja savo procesinėmis teisėmis, o todėl jos prašymas, kuriuo siekiama netinkamai įgyvendinti procesines ir materialines teises, turėtų būti atmestas kaip nepagrįstas ir neteisėtas.
4.1. Taryba, siekdama įrodyti, kad yra suinteresuotų ūkio subjektų teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas, kreipėsi į 4 ūkio subjektus. Taryba 2016 m. gegužės 26 d. rašte Nr. (2.1-35) 6V-1188 prašė UAB „Stebulė ne vėliau kaip iki 2016 m. birželio 3 d. nurodyti, ar ji būtų suinteresuota atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose bei dalyvauti konkurse ar kitoje konkurencingoje procedūroje dėl viešųjų teritorijų tvarkymo darbų tiekėjo parinkimo, jeigu tokios konkurencingos procedūros būtų rengiamos (rašto 3 punkte nurodyta, kad atsakant į klausimą prašoma pateikti visus turimus įrodymus, pagrindžiančius teiginius dėl suinteresuotumo atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus ir dalyvauti konkurencingoje procedūroje bei galinčius turėti reikšmės, vertinant situaciją). Taryba su analogiškais 2016 m. gegužės 26 d. raštu Nr. (2.1- 35) 6V-1186, raštu Nr. (2.1-35) 6V-1187 ir raštu Nr. (2.1-35) 6V-1189 atitinkamai kreipėsi į UAB „Rasų valda“, UAB „Naujininkų ūkis“ ir UAB „Naujamiesčio būstas“. UAB „Stebulė“ 2016 m. gegužės 27 d. rašte Nr. 86 informavo Tarybą, kad būtų suinteresuota atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose ir dalyvauti konkurse ar kitoje konkurencingoje procedūroje dėl viešųjų teritorijų tvarkymo darbų tiekėjo parinkimo šiuose miestuose, tačiau ši bendrovė nepateikė jokių įrodymų, patvirtinančių šio rašto teiginius dėl suinteresuotumo atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose bei dalyvauti konkurse ar kitoje konkurencingoje procedūroje, taigi toks pateiktas atsakymas nėra pagal paties pareiškėjos nustatytas sąlygas įrodytas ir negali būti pagrindas UAB „Stebulė“ suinteresuotumui pagrįsti. Vietoje UAB „Naujamiesčio būstas“ į Tarybos paklausimą, praleidusi jos nustatytą terminą, atsakiusi UAB „Namų aplinka“, 2016 m. birželio 8 d. rašte Nr. MAP-RI-16-0152 informuodama apie suinteresuotumą atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose bei dalyvauti konkurencingoje procedūroje tiekėjui parinkti, nepateikė jokių suinteresuotumą patvirtinančių įrodymų, todėl šis raštas neatitiko Tarybos keliamų reikalavimų ir neįrodė UAB „Namų aplinka“ suinteresuotumo atlikti minėtų viešų teritorijų tvarkymo darbus bei dalyvauti konkurencingoje procedūroje tiekėjui parinkti. UAB „Rasų valda“ 2015 m. gegužės 27 d. rašte Nr. S-121 ir UAB „Naujininkų ūkis“ 2016 m. birželio 1 d. rašte Nr. S2-555 informavo Tarybą, kad nepageidauja atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose (nesuinteresuotos šių darbų atlikimu) bei dalyvauti konkurencingoje procedūroje dėl viešųjų teritorijų tvarkymo darbų tiekėjo parinkimo, jeigu tokios konkurencingos procedūros būtų rengiamos. Taigi, Taryba pagal savo nustatytus kriterijus neįrodė, jog yra suinteresuotų ūkio subjektų teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas bei dalyvauti viešoje procedūroje, taip pat nepaneigė atsakovės atsiliepimo 4 puslapyje nurodomos aplinkybės, jog nuo nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo į Savivaldybę ūkio subjektai dėl Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų atlikimo nesikreipė. Tarybai neįrodžius, kad yra realių kitų suinteresuotų ūkio subjektų teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas bei dalyvauti viešoje procedūroje tokių darbų tiekėjui parinkti, ji neįrodė, kad atsakovė, nusprendusi be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, nepagrįstai suteikė privilegijas vienam ūkio subjektui, diskriminuodama kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus.
Teismas, išnagrinėjęs prašymo ir atsiliepimų motyvus, įvertinęs rašytinius bylos įrodymus, teismo posėdyje pateiktus paaiškinimus, išanalizavęs ginčo teisinį santykį reglamentuojančius teisės aktus,
k o n s t a t u o j a :
I
Šioje administracinėje byloje inter alia nustatyta:
1. Taryba 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ konstatavo, jog Savivaldybės tarybai 2008 m. kovo 27 d. sprendime Nr. S1-72 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ nusprendus be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš Bendrovės ir Savivaldybės administracijai sudarius 2008 m. balandžio 8 d. Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116 su Bendrove, nepagrįstai suteiktos privilegijos vienam ūkio subjektui, diskriminuojant kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus, taip pat nutarė:
1.1 pripažinti, kad sprendimo Nr. S1-72 1 punktas (pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus) ir 3 punktas (įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį) pažeidžia Įstatymo (toliau ir – Įstatymas) 4 straipsnio reikalavimus;
1.2. įpareigoti Savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ panaikinti Sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį;
1.3. įpareigoti Savivaldybę informuoti Tarybą apie šio nutarimo rezoliucinės dalies 2 punkte nurodyto įpareigojimo įvykdymą per 14 dienų po įvykdymo, pateikiant tai patvirtinančius įrodymus.
2. Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs administracinę bylą Nr. I-1576-561/2009 pagal pareiškėjos UAB „Trakų paslaugos“ skundą atsakovei Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo Nr. 2S-7 panaikinimo, pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą, o LVAT 2011 m. kovo 31 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A822-2563/2011 VAAT sprendimą paliko nepakeistą.
3. Savivaldybės taryba, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalimi, 6 straipsniu, 10 straipsniu, 16 straipsnio 4 dalimi, VPĮ 10 straipsnio 5 dalimi, atsižvelgdama į nutarimą Nr. 2S-7, 2011 m. balandžio 28 d. sprendime Nr. S1-33 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos” vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ nusprendė, be kita ko: pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus; teikiamų paslaugų apmokėjimą vykdyti pagal sprendimo Nr. S1-72 2 punkte patvirtintus teikiamų paslaugų tarifus; įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių: teisės aktuose nustatyta tvarka nuo 2011 m. gegužės 2 d. nutraukti Sutartį ir parengti bei pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį; pripažinti netekusiais galios sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus.
4. Savivaldybės administracija (užsakovė) ir Bendrovė (tiekėja) 2011 m. gegužės 2 d. sudarė Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T12-25, pagal kurią: užsakovė užsakė, o tiekėja įsipareigojo pagal sutarties prieduose nurodytas apimtis ir darbų periodiškumą teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo, valymo, vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūros, švaros ir tvarkos viešose vietose užtikrinimo darbus ir kitus su tuo susijusias ar atskiruose užsakovės pavedimuose nustatytus darbus ar paslaugas, o užsakovė įsipareigojo sumokėti už atliktus darbus pagal sutartyje nustatytą tvarką ir per nustatytus terminus (1.1 punktas); šalys susitarė, jog tiekėja neturės teisės visų nustatytų darbų teikimo perduoti kitiems subtiekėjams (subrangovams) (1.2 punktas); užsakovė už atliktus sutarties objektu esančius darbus mokės tiekėjai pagal tarifus, patvirtintus sprendimo Nr. S1-72 2 punkte patvirtintus vykdomų darbų tarifus, kurie yra šios sutarties priedas Nr. 1 ir neatskiriama sutarties dalis (2.1 punktas).
5. Savivaldybės administracija 2011 m. gegužės 19 d. rašte Nr. AP3-1886 „Dėl Konkurencijos tarybos 2009-03-19 nutarimo Nr. 2S-7“ informavo Tarybą, kad nutarime Nr. 2S-7 nustatyti įpareigojimai Savivaldybei įvykdyti, Sutartis nutraukta, sprendime Nr. S1-33 panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktai panaikinti, su raštu patikti sprendimo Nr. S1-33 ir Sutarties panaikinimo akto nuorašai.
6. Taryba 2015 m. lapkričio 4 d. rašte Nr. (2.11-35) 6V-2293 prašė Savivaldybės administracijos iki 2015 m. gruodžio 2 d. pateikti, be kita ko, šią informaciją: koks (kokie) paslaugų teikėjas (teikėjai) ir kokiu teisiniu pagrindu teikia viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas Trakų ir Lentvario miestuose, taip pat pateikti dokumentus; kokia tvarka ir kokiais kriterijais vadovaujantis buvo pasirinktas (pasirinkti) viešųjų teritorijų tvarkymo Trakų ir Lentvario miestuose paslaugų teikėjas (teikėjai), taip pat prašė pateikti visus turimus įrodymus, pagrindžiančius Savivaldybės administracijos teiginius bei galinčius turėti reikšmės vertinant situaciją.
7. Savivaldybės administracija 2015 m. gruodžio 1 d. rašte Nr. AP3-4552 pateikė Tarybos prašytą informaciją, su raštu pateikė, be kita ko, sprendimo Nr. S1-33 ir 2011 m. sutarties kopijas.
8. Taryba 2015 m. gruodžio 31 d. rašte Nr. (1.36-35) 6V-2725, siekdama įvertinti, ar nutarime Nr. 2S-7 nustatyti įpareigojimai įvykdyti tinkamai, prašė Savivaldybės administracijos ne vėliau kaip iki 2016 m. sausio 15 d.: pateikti Viešųjų pirkimų tarnybos sutikimo dėl vidaus sandorio sudarymo kopiją, informaciją, ar nuo nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo į Savivaldybę kreipėsi ūkio subjektai, norintys atlikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, taip pat tai patvirtinančius dokumentus; paaiškinti, dėl kokių priežasčių neorganizuotas konkursas ar kita konkurencinga procedūra Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų paslaugų teikėjui parinkti; nurodyti, ar prieš sudarant su Bendrove 2011 m. sutartį buvo analizuojama rinka dėl kitų ūkio subjektų, galinčių teikti šias paslaugas; pagrįstai paaiškinti, ar sprendimo Nr. S1-33 1 ir 3.2 punktai ir pasirašyta 2011 m. sutartis laikytini tinkamu nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų įvykdymu; atsakant į klausimus, pateikti visus turimus teiginius pagrindžiančius įrodymus bei galinčius turėti reikšmės, vertinant situaciją.
9. Savivaldybės administracija 2016 m. sausio 15 d. rašte N. AP3-124 „Dėl informacijos pateikimo“ Tarybai, be kita ko, nurodė: nutraukus Sutartį, sprendime Nr. S1-33 Savivaldybės kontroliuojamai UAB „Trakų paslaugos“ buvo pavesta vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus; sprendimo Nr. S1-33 preambulėje nurodyta, kad sprendimas priimtas vadovaujantis VPĮ 10 straipsnio 5 dalimi, 3.2 punkte Savivaldybės administracijos direktorius įgaliotas parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį; vykdydama sprendimą Nr. S1-33, Savivaldybės administracija 2011 m. gegužės 2 d. su Bendrove pasirašė 2011 m. sutartį; Bendrovė yra Savivaldybės kontroliuojama bendrovė, Savivaldybė yra jos vienintelė dalyvė; sprendimo Nr. S1-33 priėmimo metu ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu Bendrovė atitiko VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje (2010 m. gruodžio 23 d. redakcija) įtvirtintą nuostatą dėl vidaus sandorio sudarymo; imperatyvus reikalavimas gauti Viešųjų pirkimų tarnybos sutikimą dėl vidaus sandorio sudarymo atsirado tik nuo 2012 m. sausio 1 d.; 2011 m. sutartis laikytina tinkamu nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymu, nes Savivaldybės veiksmai visiškai atitiko sprendimo Nr. S1-33 priėmimo metu ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu galiojusias VPĮ nuostatas; nuo nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo į Savivaldybę ūkio subjektai nesikreipė dėl Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų atlikimo; atsižvelgiant į tai, jog 2011 m. sutarties pasirašymo metu Savivaldybės veiksmai atitiko galiojusį VPĮ ir ūkio subjektai nesikreipė dėl Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų atlikimo, rinka dėl kitų ūkio subjektų, galinčių teikti šias paslaugas, nebuvo analizuojama, nesant tam būtinumo, taip pat neskelbtas konkursas tokiems darbams atlikti.
10. Taryba 2016 m. vasario 2 d. nutarime Nr. 1S-11/2016 „Dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarimu Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo tyrimo pradėjimo“ (toliau – ir nutarimas 1S-11/2016) nutarė pradėti tyrimą dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų nevykdymo. Savivaldybės administracija apie pradėtą tyrimą informuota 2016 m. vasario 18 d. rašte Nr. (2.1-35) 6V-348, kartu prašant ne vėliau kaip iki 2016 m. kovo 3 d. informuoti, ar Trakų ir Lentvario miestų teritorijose tik Bendrovė teikia viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, jeigu ne, nurodyti, kokie dar ūkio subjektai teikia šias paslaugas, taip pat pateikti visus turimus įrodymus, pagrindžiančius teiginius bei galinčius turėti reikšmės, vertinant situaciją.
11. Savivaldybės administracija 2016 m. kovo 2 d. rašte Nr. AP3-709 Tarybai nurodė, kad Trakų ir Lentvario miestų teritorijose viešųjų teritorijų tvarkymo darbus teikia tik Bendrovė.
12. Tarybos Viešųjų subjektų priežiūros skyrius 2016 m. balandžio 26 d. pranešime Nr. 5S-6/2016 „Apie atliktą tyrimą dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarimu Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ (toliau – ir Pranešimas) pateikė išvadą, kad Savivaldybė neįvykdė nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų, nes sprendimas Nr. S1-33 ir 2011 m. sutartis nepašalino nutarime Nr. 2S-7 konstatuoto Įstatymo 4 straipsnio pažeidimo, lėmusio konkurencijos sąlygų skirtumus viešųjų teritorijų tvarkymo darbus atliekantiems ūkio subjektams, privilegijuojant Bendrovę ir diskriminuojant kitus šias paslaugas galinčius teikti ūkio subjektus, ir pasiūlė Tarybai: pripažinti, kad Savivaldybė netinkamai įvykdė nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus bei nutraukti Sutartį; kreiptis į teismą su prašymu įpareigoti Savivaldybę pašalinti Įstatymo 4 straipsnio pažeidimą, t. y. panaikinti sprendimo Nr. S1-33 1 ir 3.2 punktus ir jų pagrindu sudarytą 2011 m. sutartį bei konkurencingos procedūros būdu atrinkti ūkio subjektą ar ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti.
13. Taryba 2016 m. balandžio 26 d. raštuose Nr. (2.1-35) 6V-898 ir Nr. (2.1-35) 6V-899 informavo Bendrovę ir Savivaldybę apie baigtą tyrimą ir teisę iki 2016 m. gegužės 13 d. pateikti paaiškinimus dėl tyrimo išvadų, su raštais pateiktas Pranešimas.
14. Bendrovė 2016 m. gegužės 13 d. rašte Nr. 352 pateikė Tarybai paaiškinimą dėl tyrimo išvadų, prašydama pripažinti, kad Savivaldybė tinkamai įvykdė nutarime Nr. 2S-7 Savivaldybei nustatytus įpareigojimus.
15. Taryba 2016 m. birželio 14 d. posėdyje (dalyvaujant Tarybos atstovams ir Bendrovės atstovui), išnagrinėjusi klausimą dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų nevykdymo, nutarė sprendimo paskelbimą atidėti 2016 m. liepos 28 d. 11.30 val. (2016 m. birželio 17 d. bylų nagrinėjimo posėdžio protokolas Nr. 4S-15(2016)).
16. Savivaldybės administracija 2016 m. birželio 21 d. rašte Nr. AP3-2585 „Dėl įrodymų, patvirtinančių posėdyje nurodytas aplinkybes, pateikimo“ prašė atsižvelgti į nurodytas aplinkybes ir 2016 m. birželio 14 d. posėdyje svarstytą klausimą išspręsti palankiai Savivaldybei, kita ko, nurodė, kad:
16.1. Savivaldybei ir Bendrovei gavus Pranešimą, Bendrovei žodžiu pavesta Tarybai pateikti paaiškinimus ir atlikti kitus veiksmus, kuriais Tarnybai būtų pateikta visapusiška informacija, kokiomis aplinkybėmis buvo įvykdyti nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimai, taigi, Bendrovės pateiktame 2016 m. gegužės 13 d. paaiškinime ir 2016 m. birželio 14 d. posėdyje išdėstyta svarstomu klausimu pozicija sutampa su Savivaldybės pozicija.
16.2. Tarybos 2016 m. birželio 14 d. posėdyje Bendrovės atstovas nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimų įvykdymą grindė ne tik Savivaldybės atliktų veiksmų teisėtumu dėl po nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo pasikeitusio VPĮ reglamentavimo, bet ir tomis faktinėmis aplinkybėmis, kad Savivaldybės kontroliuojama Bendrovė dėl tokios kontrolės turi pranašumą prieš kitas bendroves, kurios potencialiai galėtų atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus. Pranašumą suteikia valdymo operatyvumas, atliekamų Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo darbų žema kaina, atliekamų darbų gera kokybė ir sąlyginai nedidelė atliekamų darbų vertė.
16.3. Valdymo operatyvumą apsprendžia tai, kad Savivaldybė yra Bendrovės 100 proc. akcininkė. Savivaldybė kontroliuoja Bendrovę per savo valdymo organus, todėl per juos daro tiesioginę įtaką Bendrovės valdymui, spęsdama ne tik strateginius, bet operatyviai iškylančius klausimus. Bendrovė buvo įsteigta Savivaldybės savarankiškoms funkcijoms įgyvendinti, kas apsprendžia Bendrovės tikslų išplaukimą iš Savivaldybės poreikių. Tai, kad Savivaldybė skiria Bendrovės valdymo organus, ir tai, kad Bendrovė vykdo Savivaldybei priskirtas funkcijas, užtikrina Bendrovės valdymo organų vieningumą ir operatyvumą, su Savivaldybe vykdant Savivaldybei iškylančius uždavinius. Tokie valdymo santykiai negalimi, perkant viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš trečiųjų privačių asmenų.
Bendrovės valdymo operatyvumas buvo vienas iš veiksnių, apsprendęs nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymą Savivaldybės pasirinktu būdu.
16.4. Atliekamų Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo darbų žemą kainą patvirtina Tarnybai su 2016 m. gegužės 13 d. paaiškinimu pateikti sprendime Nr. S1-72 patvirtinti Bendrovės teikiamų paslaugų tarifai. Aplinkybę, kad nuo 2008 m. iki dabartinio laikotarpio Bendrovei pagal panaikintą ir dabar galiojančią 2011 m. sutartį atliekamus viešųjų teritorijų tvarkymo darbus apmokama 2008 m. patvirtintais tarifais įrodo 2011 m. sutarties pagrindu išrašyti už 2016 m. sausio–balandžio mėn. ir už 2015 m. Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo ir valymo atliktų darbų aktai, PVM sąskaitos faktūros, banko sąskaitos išrašai. Akivaizdu, kad, atliekant darbus pagal 2008 m. patvirtintus tarifus, atliekamų darbų kaina yra maža. Bendrovė atlieka darbus už mažą kainą tik dėl to, kad ją kontroliuoja Savivaldybė, kuri turi siekį teikti kuo pigesnes kokybiškas paslaugas gyventojams. Taigi, Bendrovės atliekamų Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo darbų žema kaina buvo vienas iš veiksnių, apsprendęs nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymą Savivaldybės pasirinktu būdu.
16.5. Bendrovės atliekamų darbų gerą kokybę suponuoja turima ilgametė patirtis, atliekant Trakų ir Lentvario miestų tvarkymo darbus, tokių darbų siaura specializacija, turima materialinė bazė ir šiems darbams atlikti parengti darbuotojai. Atliekamų darbų gerą kokybę patvirtina minėti atliktų darbų aktai, kuriuose nėra jokių Savivaldybės atstovų įrašų dėl netinkamos atliktų darbų kokybės, todėl aktuose nurodyti darbai buvo atlikti kokybiškai. Bendrovės atliekamų darbų gerą kokybę patvirtina Savivaldybės įvertinimas dėl Bendrovės atliktų darbų, Savivaldybei rengiantis šventei „Trakų vasara 2016“, taip pat Bendrovės atliktų darbų įvertinimas šventės metu. Taigi, Bendrovės atliekamų darbų gera kokybė buvo vienas iš veiksnių, apsprendęs nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymą Savivaldybės pasirinktu būdu.
16.6. Bendrovė iš 2011 m. sutarties vykdymo 2014 m. gavo 257 586,89 Eur pajamų, 2015 m. – 276 011,33 Eur pajamų, Savivaldybei atliekamiems darbams skaičiuojama 5 proc. pelno marža. Skaičiuojant pelno maržą 10 proc., tai sudarytų per metus 27 000 Eur pelną. Trakų rajono mastu tokia suma nėra reikšminga (mažiau negu 4 darbuotojų vidutinis metinis darbo užmokestis), juo labiau, savivaldos atliekamų savarankiškų funkcijų įvykdymo svarbos kontekste, taip pat faktinių aplinkybių, patvirtinančių naudingumą atlikti tvarkymo darbus per kontroliuojamą bendrovę, kontekste. Taigi, atliekamų darbų vertė nesukelia didesnio pavojaus iškreipti konkurencingos aplinkos sąlygas.
16.7. Tikimybė, kad Bendrovė laimės pirkimus atlikti miestų tvarkymo darbus gretimose savivaldybėse, yra visai maža dėl nekonkurencingos kainos, kurią nulemia dideli atstumai iki darbo vietos, nes miesto tvarkymo darbų išlaidų ženklią dalį sudaro išlaidos technikos (traktorių, savaeigių mašinų ir kt.) sunaudojam kurui, be to, Bendrovės darbas kitose savivaldybėse prieštarautų Bendrovės įsteigimo tikslams bei Vietos savivaldos įstatymui.
16.8. Taigi, Tarybai pateiktuose 2016 m. gegužės 13 d. paaiškinimuose ir šiame rašte nurodytos aplinkybės patvirtina, kad Savivaldybė įvykdė nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimus ne formaliai, o iš esmės, atsižvelgdama į detaliai ir visapusiškai išanalizuotas faktines aplinkybes, kurių įgyvendinimu, Savivaldybei vykdant įstatyme deleguotas savarankiškas funkcijas, buvo patenkinti tiek Savivaldybės, tiek viešasis interesai.
17. Taryba 2016 m. liepos 27 d. posėdyje nutarė, atsižvelgus į redakcinio pobūdžio pastabas, priimti Tarybos nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarimu Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ (2016 m. liepos 27 d. bylų narinėjimo posėdžio protokolas Nr. 4S-19(2016)).
18. Taryba, atlikusi tyrimą ir 2016 m. birželio 14 d. posėdyje išnagrinėjusi klausimą dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų nevykdymo, 2016 m. liepos 27 d. nutarime Nr. 2S-8(2016) „Dėl Konkurencijos tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ konstatavo, kad Savivaldybė neįvykdė nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų: šiuo metu vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus gali tik be konkurencingos procedūros parinkta Savivaldybės kontroliuojama Bendrovė, o kitiems ūkio subjektams nesudarytos galimybės teikti Trakų ir Lentvario miestuose nagrinėjamų paslaugų, dėl ko šiuose miestuose jau veikiantis ir siekiantys teikti atitinkamas paslaugas ir konkuruoti ūkio subjektai ir toliau veikia skirtingomis konkurencijos sąlygomis, bei nutarė: pripažinti, kad Savivaldybė netinkamai įvykdė nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus panaikinti sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį, ir, siekiant nutarimo Nr. 2S-7 įvykdymo, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatyta tvarka kreiptis į apygardos administracinį teismą. Nutarime Nr. 2S-8(2016), be kita ko, nurodyta:
18.1. Dėl Savivaldybės sprendimų ir jų įtakos konkurencijai vykdant nutarimą Nr. 2S-7
18.1.1. Taryba nutarime Nr. 2S-7 konstatavo, kad Savivaldybės taryba sprendime Nr. S1-72 suteikė pranašumą vienam ūkio subjektui kitų ūkio subjektų atžvilgiu, suteikdama jam galimybę be konkurencijos užimti tam tikrą atitinkamos rinkos dalį ir gauti nuolatines pajamas, taip pat kad, priėmus sprendimą Nr. S1-72, o vėliau jo pagrindu sudarius Sutartį, buvo užkirstas kelias kitiems atitinkamoje rinkoje veikiantiems ūkio subjektams siūlyti savo paslaugas. Nutarimo Nr. 2S-7 įpareigojimų tinkamas įgyvendinimas turėjo pakeisti nutarime nurodytą faktinę situaciją ir sudaryti galimybes kitiems ūkio subjektams, galintiems potencialiai konkuruoti su Bendrove, vykdant viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, dalyvauti konkurencingoje procedūroje dėl šių paslaugų teikimo Savivaldybės teritorijoje.
18.1.2. Savivaldybė sprendime Nr. S1 -33 be konkurencingos procedūros pavedė Bendrovei teikti tas pačias paslaugas, kurios Bendrovei buvo pavestos teikti sprendimo Nr. 1S-72 1 punktu. Su Bendrove sudaryta neterminuota viešųjų teritorijų tvarkymo darbų teikimo 2011 m. sutartis. Taigi, Bendrovė ir toliau turi išskirtines sąlygas vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, nepatirdama konkurencinio spaudimo iš kitų ūkio subjektų, o Bendrovės potencialiems konkurentams nesudarytos galimybės varžytis dėl viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugų teikimo Trakų ir Lentvario miestuose.
18.1.3. Savivaldybės nurodyta aplinkybė, kad nuo nutarimo Nr. 2S-7 paskelbimo ūkio subjektai nesikreipė į Savivaldybę dėl viešųjų teritorijų tvarkymo darbų vykdymo, nereiškia, kad rinkoje nėra ūkio subjektų, suinteresuotų teikti šias paslaugas. Dar iki nutarimo Nr. 2S-7 priėmimo Tarybai ūkio subjektai (pavyzdžiui, UAB „Stebulė“, UAB „Naujininkų ūkis“, UAB „Rasų valda“, UAB „Naujamiesčio būstas“) nurodė, jog yra suinteresuoti teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas Trakų ir Lentvario miestuose bei dalyvauti viešajame konkurse ar kitoje konkurencingoje procedūroje, kurioje būtų perkamos šios paslaugos, jeigu tokia procedūra būtų surengta. Be to, ir šio tyrimo metu keli ūkio subjektai Tarybai nurodė, kad būtų suinteresuoti atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose.
18.1.4. Nustatyti, ar yra ūkio subjektų, suinteresuotų teikti atitinkamas paslaugas, Savivaldybė galėtų tik suorganizavusi konkurencingą procedūrą. Taigi, vykdydama nutarimą Nr. 2S-7, Savivaldybė turėjo organizuoti konkurencingą procedūrą viešųjų teritorijų tvarkymo darbų vykdytojui parinkti, o ne pavesti paslaugos teikimą savo kontroliuojamai Bendrovei. Savivaldybė priimdama sprendimą Nr. S1-33 ir sudarydama 2011 m. sutartį, kitiems ūkio subjektams (ar jų grupėms) nesudarė galimybės varžytis dėl nagrinėjamų paslaugų teikimo Trakų ir Lentvario miestuose, dėl ko šiuose miestuose jau veikiantis ir juose atitinkamas paslaugas siekiantys teikti ūkio subjektai ir toliau veikia skirtingomis konkurencijos sąlygomis.
18.1.5. Taigi, formalus sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktų panaikinimas bei Sutarties nutraukimas ir sprendimo Nr. S1-33 priėmimas bei jo pagrindu 2011 m. sutarties pasirašymas, kai viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugų teikimas be konkurencingos procedūros pavestas tai pačiai Bendrovei, nepašalino sprendimo Nr. S1-72 neigiamų padarinių sąžiningai konkurencijai. Situacija atitinkamoje rinkoje išliko nepakitusi, todėl sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktų panaikinimo bei Sutarties nutraukimo ir naujo sprendimo Nr. Sl-33 priėmimo bei 2011 m. sutarties sudarymo Taryba nelaiko nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų įvykdymu.
18.2. Dėl nutarime Nr. 2S-7 nustatytų įpareigojimų santykio su vidaus sandorio išimtimi ir viešųjų paslaugų reglamentavimu
18.2.1. Remiantis Vietos savivaldos įstatymo (2010 m. gruodžio 11 d. redakcija) 8 straipsnio 1 dalimi, Konstitucinio Teismo 2015 m. sausio 15 d. nutarimu byloje Nr. 3-N1/2015, tai, kad nagrinėjamos paslaugos yra viešosios, nepaneigia Savivaldybės pareigos įvykdyti nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus, pašalinant konkurencijos sąlygų skirtumus.
18.2.2. Savivaldybės ir Bendrovės teigimu, sprendimo Nr. S1-33 priėmimo ir 2011 m. sutarties pasirašymo metu Bendrovė atitiko VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtintą nuostatą dėl vidaus sandorio sudarymo, todėl negalėjo pažeisti Įstatymo 4 straipsnio reikalavimų, tačiau Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir Įstatyme įtvirtinti konkurencijos apsaugos reikalavimai viešojo administravimo subjektus įpareigoja vidaus sandorio kriterijus atitinkančių sandorių sudarymo galimybes vertinti vadovaujantis ne tik VPĮ, bet ir Įstatymo 4 straipsnio reikalavimais. Remiantis LVAT praktika dėl VPĮ 10 straipsnio 5 dalies ir Įstatymo 4 straipsnio nuostatų santykio (administracinės bylos Nr. A-1581-502/2015, Nr. A-347-552/2016), VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta savivaldybių teisė, esant tam tikroms sąlygoms, sudaryti sutartis, netaikant VPĮ nustatytų viešųjų pirkimų procedūrų, negali būti taikoma tokiu būdu, kad paneigtų Konstitucijos 46 straipsnyje ir Įstatymo 4 straipsnyje nustatytus konkurencijos apsaugos reikalavimus.
18.2.3. Nutarimo 2S-7 vykdymo kontekste svarbu paminėti, kad vidaus sandorio, atitinkančio VPĮ nustatytus kriterijus, sudarymas nepanaikina pareigos užtikrinti Savivaldybės sprendimų atitiktį Įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Vykdydama nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus ir spręsdama dėl vidaus sandorio sudarymo galimybės, Savivaldybė privalėjo pirmiau įvertinti tokio sandorio įtaką konkurencijos sąlygoms, pavyzdžiui, ar dėl jo nebus eliminuota konkurencija, ir tik nustačiusi, kad konkurencijos apsaugos reikalavimai nebus pažeisti, imtis veiksmų, sudarant vidaus sandorį. Vis dėlto, Savivaldybė sudarė vidaus sandorį su Bendrove, nors tokiu būdu nebuvo pašalinti konkurencijos sąlygų skirtumai ir nutarime Nr. 2S-7 nustatyti įpareigojimai liko neįvykdyti.
18.3. Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymo
18.3.1. Pagal Įstatymo 4 straipsnio 2 dalį viešojo administravimo subjektų veiksmai nelaikomi Įstatymo 4 straipsnio reikalavimų pažeidimu, jeigu skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti, vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Taigi, nagrinėjamu atveju svarbu nustatyti, ar sprendimo Nr. 1S-33 priėmimą ir jo pagrindu 2011 m. sutarties sudarymą lėmė neišvengiamas įstatymų reikalavimų vykdymas.
18.3.2. Remiantis LVAT praktika, teisės įgyvendinimas ir įstatymų reikalavimų vykdymas nėra tapatūs, Savivaldybei suteiktos teisės įgyvendinimas nereiškia įstatymų reikalavimų vykdymo Įstatymo 4 straipsnio 2 dalies prasme (administracinė byla Nr. A822-2563/2011); įstatymų reikalavimų vykdymas apima atvejus, kai viešojo administravimo subjektas neturi diskrecijos pasirinkti tam tikrą elgesio modelį, o priimdamas konkretų sprendimą (aktą) paprasčiausiai vykdo iš įstatymo kylantį imperatyvų reikalavimą (administracinė byla Nr. A858-1484/2012).
18.3.3. Savivaldybių veiklą reglamentuojančiame Vietos savivaldos įstatyme nėra imperatyviai nustatyta, kad viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugos turi būti organizuojamos tik tokiu būdu, kai paslaugų teikimas pavedamas konkrečiam ūkio subjektui ar subjektams, be konkurenciją tarp ūkio subjektų užtikrinančios procedūros ar kitaip apribojant konkurenciją tarp tokias paslaugas galinčių teikti ūkio subjektų (ar jų grupių), t. y. įstatymas neįtvirtina nuostatų, įgalinančių savivaldybes viešųjų teritorijų tvarkymo ar kitų viešųjų paslaugų teikimą organizuoti tokiu būdu, kuris iš esmės apribotų konkurenciją. VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta galimybė, esant tam tikroms sąlygoms, sudaryti vidaus sandorį, taip pat nesuponuoja išvados, kad viešojo administravimo subjektai visais atvejais gali sudaryti tokius sandorius.
18.3.4. Taigi, Savivaldybės sprendimas Bendrovei pavesti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas Savivaldybės teritorijoje, kuriuo buvo iš esmės apribota konkurencija atitinkamoje rinkoje, nebuvo lemtas įstatymų reikalavimų vykdymo. Vietos savivaldos įstatymas ir VPĮ įtvirtinta vidaus sandorių išimtis nustato savivaldybių bendro pobūdžio galimybes pasirinkti, kaip organizuoti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugų teikimą, tačiau nė vienas iš paminėtų teisės aktų nenustato imperatyvaus nurodymo, nustatančio, kad viešąsias teritorijų tvarkymo paslaugas teikiantis ūkio subjektas būtų parinktas konkurenciją eliminuojančiu būdu, t. y. be konkurenciją užtikrinančios procedūros paslaugų teikimą pavedus savivaldybės įsteigtam paslaugų teikėjui, kaip tai padarė Savivaldybė.
II
1. Nagrinėjamoje administracinėje byloje sprendžiama, ar pareiškėjos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos prašymas įpareigoti atsakovę Trakų rajono savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos konkurencingos procedūros būdu atrinkti vieną ar kelis ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti, įpareigoti Savivaldybę nurodytą konkurencingą procedūrą vykdyti tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems norintiems bei galintiems teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas ūkio subjektams yra teisėtas ir pagrįstas, ar gali būti tenkinamas.
2. Teismas atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje, be kita ko, nustatyta, jog įstatymas saugo sąžiningos konkurencijos laisvę. Sąžiningos konkurencijos apsauga yra pagrindinis būdas užtikrinti asmens ir visuomenės interesų darną reguliuojant ūkinę veiklą, sukurti ūkio, kaip sistemos, savireguliaciją, skatinančią optimaliai paskirstyti ekonominius išteklius, veiksmingai juos panaudoti, didinti ekonominį augimą ir kelti vartotojų gerovę; nuostata, kad įstatymas saugo sąžiningos konkurencijos laisvę, reiškia įpareigojimą įstatymų leidėjui įstatymais nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kad nebūtų monopolizuojama gamyba ir rinka, būtų užtikrinta sąžiningos konkurencijos laisvė ir būtų numatytos priemonės ir būdai jai apsaugoti; konstitucinė sąžiningos konkurencijos apsaugos garantija suponuoja draudimą ūkinę veiklą reguliuojančioms valstybės valdžios, savivaldybių institucijoms priimti sprendimus, kuriais yra ar gali būti iškreipiama sąžininga konkurencija, ir įpareigoja valstybės valdžios, savivaldybių institucijas teisinėmis priemonėmis užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę (Konstitucinio Teismo 2008 m. kovo 5 d., 2009 m. kovo 2 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2015 m. sausio 15 d. nutarimai).
Ši konstitucinė nuostata yra detalizuota Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje, kurioje įtvirtinta, jog viešojo administravimo subjektams draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant įstatymų reikalavimus.
3. Nagrinėjamoje administracinėje byloje nustatyta, kad Taryba 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos sprendimų, pavedančių UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ nustatytų įpareigojimų nevykdymo“ konstatavo, jog Savivaldybės tarybai 2008 m. kovo 27 d. sprendime Nr. S1-72 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos“ vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ nusprendus be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš Bendrovės ir Savivaldybės administracijai sudarius 2008 m. balandžio 8 d. Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116 su Bendrove, nepagrįstai suteiktos privilegijos vienam ūkio subjektui, diskriminuojant kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus, taip pat nutarė: a) pripažinti, kad sprendimo Nr. S1-72 1 punktas (pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus) ir 3 punktas (įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių parengti ir pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį) pažeidžia Įstatymo 4 straipsnio reikalavimus; b) įpareigoti Savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo nutarimo Nr. 2S-7 rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ panaikinti Sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus ir nutraukti Sutartį; c) įpareigoti Savivaldybę informuoti Tarybą apie šio nutarimo rezoliucinės dalies 2 punkte nurodyto įpareigojimo įvykdymą per 14 dienų po įvykdymo, pateikiant tai patvirtinančius įrodymus. Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs administracinę bylą Nr. I-1576-561/2009 pagal pareiškėjos UAB „Trakų paslaugos“ skundą atsakovei Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl nutarimo Nr. 2S-7 panaikinimo, pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą, o LVAT 2011 m. kovo 31 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A822-2563/2011 VAAT sprendimą paliko nepakeistą (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 1, 2 punktus). Taigi, Tarybos 2009 m. kovo 19 d. nutarime Nr. 2S-7, kuris buvo sankcionuotas teismų įsiteisėjusiuose sprendimuose, buvo konstatuota, kad nusprendus be konkurso pirkti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus iš Bendrovės ir Savivaldybės administracijai sudarius 2008 m. balandžio 8 d. Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T1-106/116 su Bendrove, nepagrįstai suteiktos privilegijos vienam ūkio subjektui, diskriminuojant kitus atitinkamoje rinkoje veikiančius ūkio subjektus.
4. Pabrėžtina, kad Savivaldybės taryba 2011 m. balandžio 28 d. sprendime Nr. S1-33 „Dėl pavedimo UAB „Trakų paslaugos” vykdyti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus“ nusprendė, be kita ko: pavesti Bendrovei vykdyti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbus; teikiamų paslaugų apmokėjimą vykdyti pagal sprendimo Nr. S1-72 2 punkte patvirtintus teikiamų paslaugų tarifus; įgalioti Savivaldybės administracijos direktorių: teisės aktuose nustatyta tvarka nuo 2011 m. gegužės 2 d. nutraukti Sutartį ir parengti bei pasirašyti su Bendrove Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį; pripažinti netekusiais galios sprendimo Nr. S1-72 1 ir 3 punktus (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 3 punktą). Savivaldybės administracija (užsakovė) ir Bendrovė (tiekėja) 2011 m. gegužės 2 d. sudarė Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbų sutartį Nr. T12-25, pagal kurią: užsakovė užsakė, o tiekėja įsipareigojo pagal sutarties prieduose nurodytas apimtis ir darbų periodiškumą teikti Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo, valymo, vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūros, švaros ir tvarkos viešose vietose užtikrinimo darbus ir kitus su tuo susijusias ar atskiruose užsakovės pavedimuose nustatytus darbus ar paslaugas, o užsakovė įsipareigojo sumokėti už atliktus darbus pagal sutartyje nustatytą tvarką ir per nustatytus terminus (1.1 punktas); šalys susitarė, jog tiekėja neturės teisės visų nustatytų darbų teikimo perduoti kitiems subtiekėjams (subrangovams) (1.2 punktas); užsakovė už atliktus sutarties objektu esančius darbus mokės tiekėjai pagal tarifus, patvirtintus sprendimo Nr. S1-72 2 punkte patvirtintus vykdomų darbų tarifus, kurie yra šios sutarties priedas Nr. 1 ir neatskiriama sutarties dalis (2.1 punktas) (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 4 punktą).
Ypač akcentuotina, kad Konkurencijos taryba 2016 m. liepos 27 d. nutarime Nr. 2S-8(2016) (žr. šio teismo sprendimo motyvuojamosios dalies I skyriaus 18 punktą) aiškiai nustatė, kad savivaldybė neįvykdė nutarimo Nr. 2S-7 reikalavimų, nes konkursas Trakų ir Lentvario miestų viešųjų teritorijų tvarkymo darbams nebuvo vykdomas, o sudaromi vidaus sandoriai. Teismas sutinka su Konkurencijos tarybos argumentais, jog vidaus sandorio, atitinkančio VPĮ nustatytus kriterijus, sudarymas nepanaikina pareigos užtikrinti Savivaldybės sprendimų atitiktį Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Vykdydama nutarime Nr. 2S-7 nustatytus įpareigojimus ir spręsdama dėl vidaus sandorio sudarymo galimybės, Savivaldybė privalėjo pirmiau įvertinti tokio sandorio įtaką konkurencijos sąlygoms, pavyzdžiui, ar dėl jo nebus eliminuota konkurencija, ir tik nustačiusi, kad konkurencijos apsaugos reikalavimai nebus pažeisti, imtis veiksmų, sudarant vidaus sandorį. Vis dėlto, Savivaldybė sudarė vidaus sandorį su Bendrove, nors tokiu būdu nebuvo pašalinti konkurencijos sąlygų skirtumai ir nutarime Nr. 2S-7 nustatyti įpareigojimai liko neįvykdyti. Teismas tą patį pakartoja paprastesne terminologija: vien viešųjų pirkimų taisyklių laikymasis savaime neužtikrina ir negali užtikrinti sąžiningos konkurencijos.
Be to, nors atsiliepimuose tiek atsakovė, tiek trečiasis suinteresuotas asmuo nurodė, kad UAB „Trakų paslaugos“ užtikrina tinkamą savivaldybės funkcijų tvarkyti aplinką įgyvendinimą, tačiau teismas pabrėžia, kad savivaldybei realizuojant šias funkcijas negalima paneigti sąžiningos konkurencijos. Teismas sutinka su Konkurencijos tarybos argumentais, jog savivaldybių veiklą reglamentuojančiame Vietos savivaldos įstatyme nėra imperatyviai nustatyta, kad viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugos turi būti organizuojamos tik tokiu būdu, kai paslaugų teikimas pavedamas konkrečiam ūkio subjektui ar subjektams, be konkurenciją tarp ūkio subjektų užtikrinančios procedūros ar kitaip apribojant konkurenciją tarp tokias paslaugas galinčių teikti ūkio subjektų (ar jų grupių), t. y. įstatymas neįtvirtina nuostatų, įgalinančių savivaldybes viešųjų teritorijų tvarkymo ar kitų viešųjų paslaugų teikimą organizuoti tokiu būdu, kuris iš esmės apribotų konkurenciją. VPĮ 10 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta galimybė, esant tam tikroms sąlygoms, sudaryti vidaus sandorį, taip pat nesuponuoja išvados, kad viešojo administravimo subjektai visais atvejais gali sudaryti tokius sandorius.
Be to, teismas atkreipia dėmesį, jog Konkurencijos taryba 2016 m. liepos 27 d. nutarime Nr. 2S-8(2016), jo 12 punkte, nurodė, kad UAB „Mano aplinka“ ir UAB „Stebulė“ būtų suinteresuotos atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose ir dalyvautų konkurencingoje procedūroje, jeigu tokia būtų surengta. Vadinasi, atsakovės teiginiai, kad į ją nesikreipė jokie asmenys, norintys atlikti viešųjų teritorijų tvarkymo darbus Trakų ir Lentvario miestuose, nėra patikimi.
5. Nors trečiasis suinteresuotas asmuo itin daug argumentų pateikė dėl, esą, netinkamo pareiškėjos procesinių teisių įgyvendinimo, tačiau tie argumentai visiškai nepagrįsti: jie grindžiami ne siekiu saugoti sąžiningą konkurenciją, bet pateisinti savo išlikimą, teigiant, jog padeda įgyvendinti savivaldybės funkcijas. Be to, šie argumentai yra grindžiami tik prielaidomis, nes, esant konkurencingam pasiūlymui, konkursą gali laimėti ir trečiasis suinteresuotas asmuo.
6. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad pareiškėjos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos prašymas tenkintinas: teismas nusprendžia įpareigoti atsakovę Trakų rajono savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos konkurencingos procedūros būdu atrinkti vieną ar kelis ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti, įpareigoti Savivaldybę nurodytą konkurencingą procedūrą vykdyti tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems norintiems bei galintiems teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas ūkio subjektams.
Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 3 punktu, 127 straipsnio 1 dalimi, 129 straipsniu,
n u s p r e n d ž i a:
Pareiškėjos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos prašymą tenkinti.
Įpareigoti atsakovę Trakų rajono savivaldybę ne vėliau kaip per 3 mėnesius nuo šio teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos konkurencingos procedūros būdu atrinkti vieną ar kelis ūkio subjektus viešųjų teritorijų tvarkymo darbams atlikti, taip pat įpareigoti Trakų rajono savivaldybę nurodytą konkurencingą procedūrą vykdyti tokiu būdu, kad ji būtų prieinama visiems norintiems bei galintiems teikti viešųjų teritorijų tvarkymo paslaugas ūkio subjektams.
Sprendimas per vieną mėnesį nuo jo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.
Teisėjai
Iveta Pelienė
Violeta Petkevičienė
Ernestas Spruogis
