DĖL VILNIAUS MIESTO SAVIVALDYBĖS TARYBOS 2004 M. SPALIO 13 D. SPRENDIMO NR. 1-537 „DĖL VILNIAUS MIESTO SAVIVALDYBĖS BENDROJO PLANO IKI 2015 METŲ RENGIMO“ IR KITŲ VILNIAUS MIESTO SAVIVALDYBĖS PRIIMTŲ TEISĖS AKTŲ, SUSIJUSIŲ SU PAVEDIMU RENGTI VILNIAUS MIESTO BENDRĄJĮ PLANĄ SAVIVALDYBĖS ĮMONEI „VILNIAUS PLANAS“, ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONKURENCIJOS ĮSTATYMO 4 STRAIPSNIO REIKALAVIMAMS

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (toliau - Konkurencijos taryba), susidedanti iš Konkurencijos tarybos pirmininko Rimanto Stanikūno;

Konkurencijos tarybos narių: Sigito Cemnolonskio, Vytauto Kavaliausko, Jono Rasimavičiaus;

sekretoriaujant Zitai Balsienei;

dalyvaujant Konkurencijos tarybos valstybės tarnautojams: Medeinai Augustinavičienei, Žilvinui Daudžvardžiui, Valentin Gavrilov, Justinai Paulauskaitei;

dalyvaujant:

VšĮ „Naujosios viešosios vadybos fondas“ direktoriui Chorst Klaus;

Vilniaus miesto savivaldybės atstovui Justui Šatrauskui;

viešame bylų nagrinėjimo posėdyje išnagrinėjo klausimą dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2004 m. spalio 13 d. sprendimo Nr. 1-537 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės bendrojo plano iki 2015 metų rengimo“ ir kitų Vilniaus miesto savivaldybės priimtų teisės aktų, susijusių su pavedimu rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą savivaldybės įmonei „Vilniaus planas“, atitikimo Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams.

Konkurencijos taryba n u s t a t ė:

Tyrimas pradėtas Konkurencijos tarybos 2006 m. liepos 13 d. nutarimu Nr. 1S-84 pagal 2006 m. birželio 5 d. VšĮ „Naujosios viešosios vadybos fondas“ prašymą ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – Savivaldybės) tarybos 2004-10-13 sprendimo Nr. 1-537 5.2. punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio reikalavimams. Tyrimas pradėtas esant pagrindui įtarti, kad Savivaldybės taryba, savo sprendimu pavesdama Savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento direktoriui sudaryti sutartį su SĮ „Vilniaus planas“ dėl Vilniaus miesto savivaldybės bendrojo plano iki 2015 metų rengimo, galimai suteikė privilegijas SĮ „Vilniaus planas“ kitų ūkio subjektų, galėjusių rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą, atžvilgiu. Tyrimo metu paaiškėjus naujoms aplinkybėms, tyrimas buvo papildytas Konkurencijos tarybos 2007-02-15 sprendimu Nr. 1S-14 dalimi dėl kitų Vilniaus savivaldybės sprendimų atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatoms.

Tyrimo metu analizuota Savivaldybės pateikta informacija, teisės aktai, reglamentuojantys teritorijų planavimą, analizuota kitų ūkio subjektų galimybė teikti tapačias paslaugas.

Tyrimo metu nustatyti šie faktai:

2004 m. gegužės 7 d. Aplinkos ministro įsakymu Nr. D1-263 patvirtintos Savivaldybės teritorijos bendrojo plano rengimo taisyklės (toliau – Taisyklės), pagal kurias rengiant bendruosius planus savivaldybėse jų rengėjai parenkami skelbiant konkursą Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka.

2004 m. liepos 14 d. Vilniaus miesto savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr. 1-473 „Dėl SĮ „Vilniaus planas“ 2004 metų darbų programos tvirtinimo“. Šio sprendimo 2 punktu SĮ „Vilniaus planas“ buvo įgaliota vykdyti programoje įtvirtintus projektus, iš kurių 21-oji priemonė numatė projektą „Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas 2006-2015 m.“. Sprendimo 3 punktu Miesto plėtros departamentas buvo įpareigotas sudaryti sutartį su SĮ „Vilniaus planas“ ir pagal patvirtintus asignavimus apmokėti už atliktus projektavimo darbus.

2004 m. liepos 16 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius priėmė įsakymą Nr.30-1219 „Dėl Vilniaus miesto investicijų 2004 m. programos naujos redakcijos patvirtinimo“.

Šių dviejų dokumentų pagrindu 2004 m. rugsėjo 30 d. Savivaldybės Miesto plėtros departamentas pasirašė su SĮ „Vilniaus planas“ Tyrinėjimo ir projektavimo darbų sutartį, kurios objektą apibrėžė kaip Vilniaus miesto savivaldybės bendrąjį planą iki 2015 metų.

Be to, 2004 m. spalio 13 d. Vilniaus miesto savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr.1-537, kurio 5.2 punktu įpareigojo Savivaldybės administracijos direktorių pavesti Miesto plėtros departamento direktoriui sudaryti sutartį su SĮ „Vilniaus planas“ dėl Savivaldybės bendrojo plano iki 2015 metų rengimo (SĮ „Vilniaus planas“ parengto Vilniaus miesto bendrojo plano iki 2005 metų tęstinumui užtikrinti).

Tyrimo metu nustatyta, kad atskira sutartis šio sprendimo pagrindu sudaryta nebuvo, o vykdant bendrojo plano rengimo darbus vadovautasi aukščiau minėta 2004-09-30 sutartimi.

2006 m. birželio 28 d. Savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamentas rašte Konkurencijos tarybai nurodė, kad pagrindu Vilniaus miesto bendrąjį planą rengti SĮ „Vilniaus planas“ turi būti laikomi Vilniaus miesto valdybos 1996 m. kovo 14 d. sprendimu Nr. 337V aprobuoti Vilniaus miesto teritorijų plėtros iki 2015 metų preliminarūs sprendiniai. Šiuo sprendimu Vilniaus miesto valdyba aprobavo miesto teritorijų plėtros iki 2015 m. preliminarius sprendinius kaip pagrindą Vilniaus miesto bendrajam planui (1996-2005) rengti bei Vilniaus miesto bendrojo plano rengimo programai. Šioje programoje buvo numatyta pirmąjį plėtros etapą planuoti iki 2005 metų. Antrasis programos įgyvendinimo etapas apimtų laikotarpį iki 2015 metų. Vadovaujantis šia programa, bendrojo plano rengimo darbus pradėjo Architektūros ir statybos skyriaus gamybinio padalinio Teritorijų planavimo ir projektų užsakymo grupė, vėliau – šios grupės pagrindu įkurta SĮ „Vilniaus planas“.

Atitinkama rinka apibrėžta kaip Vilniaus miesto teritorijos bendrojo planavimo dokumentų sprendinių rengimo visoje Lietuvos teritorijoje rinka.

Tyrimo metu atlikus ūkio subjektų, rengiančių teritorijų bendruosius planus, apklausą, buvo nustatytos kelios įmonės, kurios teoriškai galėtų parengti Vilniaus miesto bendrąjį planą. Tai UAB „Urbanistika“, Vilniaus Gedimino technikos universiteto teritorijų planavimo institutas ir SĮ „Kauno planas“.

Konkurencijos tarybai paprašius Savivaldybės išvardinti ir pagrįsti kriterijus, kuriais vadovaujantis buvo nuspręsta, kad tik SĮ „Vilniaus planas“ gali užtikrinti Vilniaus miesto teritorinio planavimo tęstinumą, Savivaldybės administracija savo 2006-07-27 raštu paaiškino, kad Savivaldybė, savo sprendimu pavesdama sudaryti sutartį su SĮ „Vilniaus planas“ dėl Vilniaus miesto bendrojo plano, veikė vadovaudamasi Lietuvos Respublikoje galiojančiais teisės aktais bei Teisingumo Teismo praktika bylose dėl Europos Sąjungos viešųjų pirkimų direktyvų taikymo vidaus sandoriams. Savivaldybė, remdamasi rašte išdėstytais argumentais, teigė, kad Viešųjų pirkimų įstatymas šiuo atveju netaikomas, nes šie pirkimai laikytini pirkimais tarp patronuojančios (t.y. Savivaldybės) ir dukterinės organizacijos (savivaldybei pavaldžios savivaldybės įmonės).

Taip pat tyrimo metu nustatyta, kad SĮ „Vilniaus planas“ ne tik rengia Vilniaus miesto bendrąjį planą, kaip tai tiesiogiai numato šios įstaigos įstatai, bet taip pat aktyviai dalyvauja kitų savivaldybių rengiamuose viešuosiuose konkursuose dėl miestų bendrųjų planų parengimo. Remiantis SĮ „Vilniaus planas“ pateikta medžiaga, įstaiga yra dalyvavusi mažiausiai vienuolikoje viešųjų konkursų dėl bendrųjų planų rengimo.

2007-04-26 Konkurencijos tarybos bylų nagrinėjimo posėdžio metu Vilniaus miesto savivaldybės atstovas, komentuodamas anksčiau minėto Aplinkos ministro įsakymo atitinkamą punktą, teigė, jog ši norma buvo gana siaurai ir tiesmukiškai interpretuota ir jos nereikėtų aiškinti atsiejamai nuo visos teisės sistemos, t.y. nuo Viešųjų pirkimų įstatymo, nuo direktyvų ir jų aiškinimo pagal Europos Teisingumo Teismo praktiką.

Savivaldybės nuomone, nagrinėjamas atvejis atitinka Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą išimtį, kuomet skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. 2007 m. kovo 23 d. rašte Konkurencijos tarybai Vilniaus miesto savivaldybė teigė, kad: „Atsižvelgiant į tai, kad ES teisės normos yra sudedamoji Lietuvos teisinės sistemos dalis, sąvoka „LR įstatymai“ apima ir ES teisės normas bei šių normų taikymo praktiką, suformuotą Europos Teisingumo Teismo. Vilniaus miesto savivaldybė, vykdydama ir remdamasi 1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyvos 92/50/EEB Dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos koordinavimo Europos Teisingumo Teismo suformuota taikymo praktika priėmė sprendimą dėl pavedimo SĮ „Vilniaus planas“ rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą iki 2015 metų, nes šie abiejų subjektų santykiai atitinka vidaus sandorio kriterijus.“

Be to, Savivaldybės atstovas atkreipė dėmesį, jog turėtų būti Konkurencijos tarybos sprendimų tęstinumas. Kadangi jau buvo tirtas panašus atvejis dėl Vilniaus miesto savivaldybės sprendimų, kuriais UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ buvo įgaliota vykdyti statinių statybos valdytojo funkcijas, atitikimo Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams, ir šis tyrimas buvo nutrauktas, atitinkamai nagrinėjama byla taip pat turėtų būti nutraukta.

Konkurencijos taryba k o n s t a t u o j a:

Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalis valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms nustato pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, vykdant joms pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis detalizuoja 1 dalyje įtvirtintą nuostatą ir apibrėžia, kokius veiksmus valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama atlikti. Tai – priėmimas teisės aktų ar kitų sprendimų, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus.

Taigi, vadovaujantis įstatymu, valstybės valdymo ar savivaldos institucijos veiksmai gali būti traktuojami kaip Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies reikalavimų pažeidimas, kai egzistuoja šių aplinkybių visuma:

1) institucijos teisės aktas ar sprendimas teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes;

2) dėl tokio teisės akto ar sprendimo atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams;

3) skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymu.

Vilniaus miesto savivaldybės taryba, nusprendusi Vilniaus miesto bendrąjį planą pavesti rengti ne konkurso tvarka SĮ „Vilniaus planas“, privilegijavo šią įmonę kitų ūkio subjektų atžvilgiu.

Kaip nustatyta tyrimo metu, SĮ „Vilniaus planas“ nebuvo vienintelė įmonė, galėjusi parengti bendrąjį planą. Iš atliktos apklausos rezultatų matyti, jog egzistuoja mažiausiai trys įmonės, galinčios sudaryti SĮ „Vilniaus planas“ konkurenciją varžantis dėl šio plano rengimo. Tuo tarpu Vilniaus miesto savivaldybė suteikė išimtinę teisę savo įmonei rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą. Išimtinės teisės suteikimas konkurencijos teisės prasme vertintinas kaip aukščiausia privilegijavimo forma. Tuo pačiu Savivaldybė savo įmonę išskyrė iš kitų rinkoje veikiančių įmonių tarpo.

Taip pat pažymėtina, kad SĮ „Vilniaus planas“ ne tik rengia Vilniaus miesto bendrąjį planą, bet aktyviai dalyvauja ir kitų savivaldybių rengiamuose viešuosiuose konkursuose dėl miesto bendrųjų planų parengimo. Taigi SĮ „Vilniaus planas“ yra potenciali ir reali konkurentė ūkio subjektams rengiant bendruosius planus Lietuvos miestuose. Tokiu būdu sukuriama situacija, kuomet, viena vertus, ūkio subjektas tuo pačiu metu konkuruoja viešuosiuose konkursuose dėl miesto bendrųjų planų rengimo su kitais ūkio subjektais, o, kita vertus, išimties tvarka gauna teisę rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą.

2004 m. liepos 14 d. Vilniaus miesto savivaldybės tarybos priimto sprendimo Nr. 1-473 2 ir 3 punktais, bei 2004 m. spalio 13 d. sprendimo Nr.1-537 5.2 punktu ne konkurso tvarka buvo suteikta SĮ „Vilniaus planas“ išimtinė teisė rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą, tokiu būdu užkertant kelią kitiems atitinkamoje rinkoje veikiantiems ūkio subjektams siūlyti savo paslaugas. Vilniaus miesto savivaldybė neįvertino, kad šios paslaugos verslo aplinka Lietuvoje yra konkurencinga ir dėl teisės rengti bendruosius planus turi būti varžomasi. Nagrinėjamu atveju, Savivaldybei nusprendus bendrojo plano rengimo teisę ne konkurso tvarka suteikti savo įmonei, buvo pažeistos kitų ūkio subjektų teisės sąžiningai konkuruoti rinkoje.

Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 9 punktas įtvirtinta, kad teritorijų planavimas yra savivaldybių priskirtoji (ribotai savarankiška) funkcija. Įgyvendindama funkcijas, savivaldybė neturi visiškos sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo bei įgyvendinimo laisvės. Todėl, organizuodama savivaldybės teritorijos planavimą, savivaldybė turi vadovautis šią veiklą reglamentuojančiais įstatymais bei poįstatyminiais teisės aktais.

2004 m. gegužės 7 d. Aplinkos ministro įsakymu Nr. D1-263 patvirtintose Savivaldybės teritorijos bendrojo plano rengimo taisyklėse nurodoma, kad sprendimą dėl Bendrojo plano rengimo pradžios ir planavimo tikslų priima savivaldybės taryba. Taisyklių 15.5 punktas įtvirtina bendrojo plano rengimo organizavimą: „Planavimo organizatorius parengiamojo etapo metu skelbia konkursą Bendrojo plano rengėjui parinkti Viešojo pirkimo įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. <...> Su parinktu rengėju sudaro planavimo darbų sutartį.“ Taigi, šis teisės aktas imperatyviai nurodo savivaldybių pareigą skelbti konkursą bendrojo plano rengėjui parinkti.

Savivaldybės teigimu, Konkurencijos taryba turėjo vadovautis Tarybos direktyvos 92/50/EEB „Dėl viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos koordinavimo“ (toliau – Direktyva) įgyvendinimo praktika Europos Teisingumo Teismo byloje Teckal v Comune di Viano, kuri, remiantis hierarchijos principu, turi viršenybę Lietuvos įstatymų ir poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu.

Konkurencijos taryba pažymi, kad Lietuva 92/50/EEB Direktyvos nuostatas įgyvendino Viešųjų pirkimų įstatyme, kurio 9 straipsnis įtvirtinto baigtinį sąrašą atvejų, kuriems šio įstatymo reikalavimai nėra taikomi. Pateiktame sąraše nenurodyti vidiniai (in-house) sandoriai, kaip išimtiniai atvejai dėl viešųjų pirkimų bendros tvarkos netaikymo. Todėl manytina, kad Lietuvoje vidiniai sandoriai plačiąja prasme privalo būti vykdomi viešųjų pirkimų būdu.

Kita vertus, konstatuotina, kad SĮ „Vilniaus planas“ neatitinka Europos Teisingumo Teismo praktikoje suformuotų Teckal kriterijų, kadangi antrasis kriterijus nurodo, kad vidaus sandoriais gali būti pripažinti tik tokie santykiai, kuomet savivaldybės įmonė veikia iš esmės savo viešojo dalininko naudai. Tuo tarpu nagrinėjamu atveju SĮ „Vilniaus planas“ veikia ne tik pagal savivaldybės patvirtintą darbų programą, tačiau taip pat dalyvauja ir kitų savivaldybių skelbiamuose konkursuose kaip lygiavertė konkurentė kitiems ūkio subjektams. Tokia veikla negali būti pateisinama kaip vykdoma viešojo dalininko (Vilniaus miesto savivaldybės) naudai.

Vilniaus miesto savivaldybės administracijos teigimu, Konkurencijos taryba, atlikdama šį tyrimą, turėjo remtis kito tyrimo dėl Vilniaus miesto savivaldybės ir UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ išvadomis. (2006 m. spalio 26 d. Konkurencijos tarybos nutarimas Nr. 1S-118 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės sprendimų, kuriais UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ įgaliota vykdyti statinių statybos valdytojo funkcijas, atitikimo Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatoms tyrimo nutraukimo“).

Į tai pasakytina, kad Aplinkos ministro įsakymu patvirtintose Taisyklėse yra įtvirtinta, kad planavimo organizatorius parengiamojo etapo metu „skelbia konkursą Bendrojo plano rengėjui parinkti Viešojo pirkimo įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka“. Tuo tarpu UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ atveju teisės aktai neįtvirtino normų, kad minėtų paslaugų pirkimui yra privaloma skelbti viešąjį konkursą.

Be to, esminis skirtumas išryškėja įvertinus atitinkamas paslaugų rinkas. Vertinant paslaugos paklausos pakeičiamumo atžvilgiu, UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ konkuruoja greta kitų ūkio subjektų, o Vilniaus miesto savivaldybė yra tik viena iš daugelio užsakovų, todėl šioje byloje buvo konstatuota, jog paslaugos paklausa yra pakeičiama. Tuo tarpu SĮ „Vilniaus planas“ atveju paslaugos pakeičiamumas yra ribotas, kadangi tik konkreti savivaldybė gali organizuoti tos savivaldybės bendrojo plano rengimą.

Taip pat, kaip jau buvo pastebėta, SĮ „Vilniaus planas“ veikia ne tik pagal savivaldybės patvirtintą darbų programą, tačiau lygiagrečiai dalyvauja ir kitų savivaldybių skelbiamuose konkursuose kaip lygiavertė konkurentė kitiems ūkio subjektams. Įmonės pajamos, gautos ne iš Vilniaus bendrojo plano rengimo, laikotarpiu nuo 2004 iki 2005 metų sudarė apie 33 proc. įmonės pajamų. Tuo tarpu UAB „Vilniaus kapitalinė statyba“ tuo pačiu laikotarpiu apie 100 proc. atliktų darbų sudarė Vilniaus miesto savivaldybės užsakymai.

Darytina išvada, kad šios bylos nėra identiškos savo turiniu, todėl nagrinėjamu atveju Konkurencijos taryba neprivalo vadovautis 2006 m. spalio 26 d. nutarime išdėstytais bylos nutraukimo motyvais.

Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytą, konstatuotina, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimų nuostatos, kuriomis SĮ „Vilniaus planas“ suteikta išimtinė teisė rengti Vilniaus miesto bendrąjį planą, sukūrė skirtingas konkurencijos sąlygas bei nepagrįstai privilegijavo SĮ „Vilniaus planas“ kitų analogiškas paslaugas teikiančių ūkio subjektų atžvilgiu Vilniaus miesto teritorijos bendrojo planavimo dokumentų ir sprendimų rengimo rinkoje. Šios skirtingos konkurencijos sąlygos nėra sąlygotos Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymu, kadangi Viešųjų pirkimų įstatymas neįtvirtina vidinių sandorių netaikymo pagal viešųjų pirkimų tvarką išimtinumo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalimi ir 19 straipsnio 1 dalies 4 punktu,

Konkurencijos taryba n u t a r i a:

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2004-07-14 sprendimo Nr. 1-473 „Dėl SĮ „Vilniaus planas“ 2004 metų darbų programos tvirtinimo“ 2 punktas ta apimtimi, kuria šiuo punktu įpareigojama vykdyti 21-ąją programos priemonę, ir 3 punktas ta apimtimi, kuria Miesto plėtros departamentas įpareigojamas sudaryti sutartį su SĮ „Vilniaus planas“, ir 2004-10-13 sprendimo Nr. 1-537 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės bendrojo plano iki 2015 metų rengimo“ 5.2 punktas pažeidžia Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus.  

Nutarimas per 20 dienų nuo jo įteikimo dienos ar rezoliucinės dalies paskelbimo leidinio „Valstybės žinios” priede „Informaciniai pranešimai“ gali būti skundžiamas Vilniaus apygardos administraciniam teismui.

 

Pirmininkas Rimantas Stanikūnas